Landesverordnung über die Bestimmung der Gebiete mit Mietpreisbegrenzung nach § 556d des Bürgerlichen Gesetzbuchs (Mietpreisbegrenzungsverordnung) Vom 16. September 2025

Begründung

A.

Allgemeines

I.

Wesentlicher Inhalt des Verordnungsentwurfs

1

Anlass und Rechtsgrundlage

In prosperierenden Gemeinden steigen die Mieten bei der Wiedervermietung von Bestandswohnungen derzeit weiterhin stark an und liegen teilweise in erheblichem Maß über der ortsüblichen Vergleichsmiete. Diese Entwicklung auf angespannten Wohnungsmärkten hat vielfältige Ursachen. Im Ergebnis führt sie dazu, dass vor allem einkommensschwächere Haushalte, aber auch Durchschnittsverdienende zunehmend größere Schwierigkeiten haben, in den betroffenen Gebieten eine für sie noch bezahlbare Wohnung zu finden. Erhebliche Teile der angestammten Wohnbevölkerung werden aus ihren Wohnquartieren verdrängt.

Mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 (BGBl. I S. 610) wurde durch § 556d des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB)die Möglichkeit geschaffen, in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten die Miete zu Beginn des Mietverhältnisses in der Weise zu begrenzen, dass die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) höchstens um 10 v. H. überschritten werden darf.

Die Landesregierungen werden gemäß § 556d Abs. 2 BGB ermächtigt, Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch Rechtsverordnung zu bestimmen.

Eine Rechtsverordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB muss spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2029 außer Kraft treten. Sie muss begründet werden. Aus der Begründung muss sich ergeben, aufgrund welcher Tatsachen ein Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt im Einzelfall vorliegt. Ferner muss sich aus der Begründung ergeben, welche Maßnahmen die Landesregierung in dem nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB durch die Rechtsverordnung jeweils bestimmten Gebiet und Zeitraum ergreifen wird, um Abhilfe zu schaffen.

Mit der Dämpfung der Miethöhe bei Wiedervermietung werden in erster Linie sozialpolitische Zwecke verfolgt: Sie soll dazu beitragen, der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken. Aufgrund des bereits erfolgten und weiterhin zu prognostizierenden Preisanstiegs betrifft dies inzwischen nicht nur einkommensschwache Haushalte, sondern auch Durchschnittsverdienende, insbesondere Familien mit Kindern. Durch die Begrenzung der Miethöhe bei Wiedervermietung bleibt auch für sie in größerem Umfang die Möglichkeit des Umzugs innerhalb ihres angestammten Quartiers erhalten, Wohnraum bleibt bezahlbar und Anreize für Verdrängungsmaßnahmen werden verringert. Die Dämpfung der Wiedervermietungsmiete schafft keinen zusätzlichen Wohnraum. Sie kann auf einem überwiegend privatwirtschaftlich organisierten Mietwohnungsmarkt deshalb nur ein Element einer umfassenden Bau- und Wohnungspolitik sein, um sozial unerwünschten Preisentwicklungen zu begegnen, die auf einem knappen Angebot beruhen, jedoch ein Wirtschaftsgut betreffen, auf das breite Kreise der Bevölkerung angewiesen sind.

Die Landesregierung ergreift deshalb vielfältige Maßnahmen, um Mieten bezahlbar zu machen (siehe im Einzelnen hierzu Nummer 2.2.5).

2

Verfahren

2.1

Erstellung eines Gutachtens

Das Ministerium der Finanzen beauftragte die empirica AG, Berlin, mit der Erstellung eines Gutachtens. Dieses soll eine gesicherte Datenbasis auf wissenschaftlicher Grundlage zur Ermittlung angespannter Wohnungsmärkte in Rheinland-Pfalz schaffen. Dieses Gutachten wurde am 28. März 2025 dem Ministerium der Finanzen übermittelt. Es verwendet die gleiche Methodik wie die Gutachten, welche die empirica AG in den Jahren 2015, 2019 und 2020 erstellte. Im Wesentlichen wurde die Datenbasis aktualisiert. Die Landesregierung ist der Auffassung, dass die von der empirica AG herangezogenen Kriterien Mietbelastungsquote und Leerstandsquote besonders geeignet sind, um angespannte Wohnungsmärkte zu identifizieren (im Einzelnen siehe unten).

2.2

Voraussetzungen

2.2.1

Allgemeines

Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten liegen gemäß § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB vor, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Dies kann gemäß § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB insbesondere dann der Fall sein, wenn

1.

die Mieten deutlich stärker steigen als im bundesweiten Durchschnitt,

2.

die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte den bundesweiten Durchschnitt deutlich übersteigt,

3.

die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird, oder

4.

geringer Leerstand bei großer Nachfrage besteht.

Der Gesetzgeber überlässt es also im Wesentlichen dem Verordnungsgeber, mit welchen Indikatoren ein angespannter Wohnungsmarkt begründet wird. Die in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB aufgeführten Indikatoren sind weder verpflichtend noch abschließend.

2.2.2

Überdurchschnittlicher Mietpreisanstieg (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 BGB) und Bevölkerungswachstum ohne ausreichenden Neubau (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BGB)

Aus Sicht der Landesregierung sind ein stärkerer Anstieg der Mieten als im Bundesgebiet (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 BGB) und ein Bevölkerungswachstum ohne ausreichenden Neubau (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BGB) nicht als Indikatoren geeignet, um einen angespannten Wohnungsmarkt zu belegen.

Die Daten für Rheinland-Pfalz zeigen deutlich, dass das Kriterium eines überdurchschnittlichen Mietpreisanstiegs für sich genommen kein geeignetes Kriterium zur Identifizierung eines angespannten Wohnungsmarktes ist, da die Ausgangsbasis dabei vernachlässigt wird. Dies wird besonders in der kreisfreien Stadt Pirmasens deutlich. Dort sind zwar die Angebotsmieten stark gestiegen (+ 8,7 v. H.), liegen aber weiterhin im Niveau deutlich unter dem Bundeswert (64 v. H. des deutschen Medianes). Gleichzeitig sind beispielsweise in der Landeshauptstadt Mainz die Mieten in den letzten zwei Jahren „nur“ durchschnittlich gestiegen, das Mietniveau liegt aber mit 135 v. H. deutlich über dem bundesweiten Mittel (Tabelle 1).

Der Begriff des „angespannten Wohnungsmarkts“ beschreibt einen Zustand und nicht eine Entwicklung und kann daher nicht durch einen dynamischen Indikator beschrieben werden, sondern nur durch einen Niveau-Indikator. Dynamische Indikatoren können lediglich ergänzend herangezogen werden.

Dies legt nahe, die Miethöhe selbst und nicht ihre Entwicklung als Indikator heranzuziehen. Würde hier ein Übersteigen des bundesdeutschen Mittelwerts um 20 v. H. als „deutlich erhöht“ gewertet (siehe Ausführungen in Nummer 2.2.3), so würde dies nur für die Stadt Mainz gelten (Tabelle 1). Gegen den Indikator Miethöhe aber spricht grundsätzlich, dass damit praktisch ausschließlich in größeren Städten und verstädterten Räumen ein angespannter Wohnungsmarkt existieren könnte, da allein schon aufgrund höherer Bauland- und damit Baukosten zwischen größeren Städten und ländlichen Regionen stets ein Mietpreisgefälle existieren muss.

Gegen die Verwendung der einfachen Miethöhe beziehungsweise ihrer Abweichung vom Bundesdurchschnitt spricht außerdem, dass höhere Mieten für sich genommen noch nicht unangemessen sein müssen, wenn den hohen Mieten auch hohe Einkommen gegenüberstehen. Wohnraum beziehungsweise Mieten sind ein lokales Gut und Preise für lokale Güter richten sich stets am lokalen Einkommen beziehungsweise Lohnsatz aus.

Auch ein Bevölkerungswachstum ohne entsprechenden Neubau (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BGB) erscheint als Indikator nur sehr bedingt geeignet.

Der Gesetzgeber übersieht bei seinem Vorschlag, dass die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner einer Gemeinde nicht der Zahl der Wohnungsnachfragenden entspricht. Vielmehr übersteigt gerade in angespannten Wohnungsmärkten die Wohnungsnachfrage die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner beziehungsweise der Haushalte, da der Umzug in eine Gemeinde eine Wohnung voraussetzt. Die Wohnbevölkerung zeichnet sich gerade dadurch aus, dass sie mit Wohnraum versorgt ist. Wäre sie es nicht, würde sie nicht dort wohnen. Im Ergebnis werden gerade die nicht versorgten Wohnungsnachfragenden bei diesem Indikator ausgeblendet. Da aber die Zahl der Haushalte unbekannt ist, die gerne in einer Gemeinde wohnen möchten und zudem nur der reine Wunsch in keiner Weise mit einer tatsächlich wirksamen Nachfrage gleichzusetzen ist, kann letztlich die Nachfrage nicht quantifiziert dem Angebot gegenübergestellt werden.

Auch denkbare Hilfsindikatoren, die auf den Vergleich zwischen Angebot und Nachfrage abzielen wie z. B. die Zahl der Haushalte im Verhältnis zur Zahl der Wohnungen, sind nicht valide, sondern werden maßgeblich determiniert von der Definition eines Haushalts. So wird z. B. im Mikrozensus jede Bewohnerin oder jeder Bewohner einer Wohngemeinschaft als eigener Haushalt gewertet; dies mit der Folge, dass in allen Studentenstädten die Zahl der Haushalte deutlich über der Zahl der Wohnungen liegt, selbst in Städten mit hohem Wohnungsleerstand.

Der vom Gesetzgeber vorgeschlagene Indikator ist des Weiteren ebenfalls ein dynamischer Indikator, da auf das Wachstum der Wohnbevölkerung und auf das Wachstum des Wohnungsangebots abgestellt wird. Allerdings bleibt dabei das Ausgangsniveau unberücksichtigt. Ein Wachstum der Wohnbevölkerung in einer Gemeinde mit hohem Wohnungsleerstand würde zunächst nur zu einem sinkenden Leerstand führen, ohne dass aber der Neubau von Wohnungen notwendig oder auch nur wünschenswert wäre.

2.2.3

Überdurchschnittliche Mietbelastung (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BGB) und geringer Leerstand bei großer Nachfrage (§ 556d Abs. 2 Satz 3 Nr. 4 BGB)

Die Landesregierung hält deshalb das gleichzeitige Vorliegen eines niedrigen Leerstands und einer deutlich überdurchschnittlichen Mietbelastung für geeignet, um einen angespannten Wohnungsmarkt belegen zu können.

Demnach schließt die Existenz von ausreichend leerstehenden Wohnungen eine Marktanspannung sicher aus. Dies ist in allen Regionen der Fall, in denen die Zahl der Haushalte kleiner als die Zahl der Wohnungen ist, das heißt in denen Wohnungen leer stehen. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 11. März 1983, Az.: 8 C 102/81) hat dazu allerdings ausgeführt, dass eine Unterversorgung mit Wohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten sogar schon drohen kann, wenn ein leichtes Übergewicht des Angebots besteht. Insofern kann erst ab einem gewissen Mindestleerstand sicher von der Abwesenheit eines Wohnungsdefizits ausgegangen werden. Folglich sollte dieser Mindestleerstand etwas oberhalb der gemeinhin als notwendig angesehenen Fluktuationsreserve von 2,5 v. H. angesetzt werden. Daher soll von einem Mindestleerstand von 4 v. H. ausgegangen werden, ab dem kein Wohnungsdefizit vorliegen kann. Unterhalb des Schwellenwerts von 4 v. H., unter dem eine Anspannung des Wohnungsmarkts vermutet werden kann, liegt der Leerstand in den kreisfreien Städten Frankenthal (Pfalz), Koblenz, Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer und Worms sowie im Rhein-Pfalz-Kreis und den Landkreisen Alzey-Worms und Germersheim (Tabelle 3).

Ein Leerstand von unter 4 v. H. ist für sich genommen aber nicht hinreichend, vielmehr muss zusätzlich die Mietbelastung der Einwohnerinnen und Einwohner oder der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer deutlich überdurchschnittlich sein. Als deutlich überdurchschnittlich soll wie bereits in den vorangegangenen Gutachten 120 v. H. des Durchschnitts interpretiert werden. Der Gesetzgeber hat in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB den bundesweiten Durchschnitt vorgegeben. Dies erscheint im Hinblick auf den Aspekt der (möglichen) Mobilität über Landesgrenzen hinweg nachvollziehbar und angemessen. Deshalb soll auch im Rahmen der Verordnung von der Mietbelastung im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt ausgegangen werden.

Auch dieses Kriterium bedarf der Konkretisierung. Als Miethöhe zur Berechnung der Mietbelastung werden die Angebotsmieten aus der empirica-Preisdatenbank für das Jahr 2024 verwendet. Die Mietbelastung allerdings bezieht sich auf die Wohnungsmiete insgesamt und nicht auf die Miete pro Quadratmeter. Die Wohnungsmiete insgesamt wird berechnet, indem die Medianmiete je Quadratmeter mit der Mediangröße der angebotenen Wohnungen multipliziert wird, jeweils auf Kreisebene. Damit werden unterschiedliche durchschnittliche Wohnungsgrößen zwischen den Kreisen zugelassen. Zwar ließe sich hier argumentieren, dass dann eine regional hohe Mietbelastung auch dadurch entstehen kann, dass die Wohnflächen dort besonders groß sind. Dies aber ist gerechtfertigt, da die Nachfragenden nun einmal auf das regional unterschiedliche verfügbare Wohnungsangebot zurückgreifen müssen. Diese „Gesamtmiete“ (Nettokalt) wird anschließend in Bezug zum Einkommen gesetzt. Das lokale Haushaltseinkommen ist als mittleres verfügbares Einkommen der privaten Haushalte aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Länder (VGRdL) verfügbar und beschreibt das Einkommen als Summe aller Einkommensarten (Löhne, Vermögenseinkommen, staatliche Transfers) abzüglich direkter Steuern und Abgaben. Für die Ebene der Landkreise liegen allerdings die aktuellsten, aussagekräftigen Daten für das Jahr 2022 vor. Sie werden für die Jahre 2023 und 2024 anhand der Bundesergebnisse fortgeschrieben, da die Länderergebnisse der VGRdL für 2023 noch nicht vorliegen.

Das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte wird je Einwohner und nicht je Haushalt berechnet, sodass die Mietbelastung zunächst in der nicht interpretierbaren Einheit „Miete pro Einkommen pro Person“ ausgewiesen wird. Da aber das letztendliche Kriterium die Abweichung der Mietbelastungsquote vom bundesdeutschen Mittelwert ist, spielt dies keine Rolle. Die Mietbelastung wird schließlich durch Division gebildet, wobei die Miete durch die Multiplikation mit zwölf auf eine Jahresmiete umgerechnet wurde und dann durch das Einkommen pro Person geteilt wird. Schließlich wird die so berechnete Mietbelastungsquote mit der bundesdeutschen Mietbelastungsquote ins Verhältnis gesetzt. Das Ergebnis lässt sich wie folgt interpretieren: Die Mietbelastung des durchschnittlichen Haushalts (mit lokal durchschnittlicher Haushaltsgröße und lokal durchschnittlicher Wohnungsgröße und lokal durchschnittlichem Einkommen) ist um den Wert x v. H. höher/niedriger durch die Nettokaltmiete belastet als der durchschnittliche Haushalt in Deutschland insgesamt.

Bei einem Schwellenwert für die geforderte überdurchschnittliche Belastung der Einkommen von 20 v. H. würden die Städte Mainz, Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein und Worms über dieser Schwelle liegen (Tabelle 2). Diese Betrachtungsweise allein greift jedoch zu kurz, da sie nicht berücksichtigt, dass das lokale Einkommensniveau der Haushalte am Wohnort und das lokal erzielbare Einkommensniveau deutlich unterschiedlich sein können. So werden z. B. im Rhein-Pfalz-Kreis mit nur 78 v. H. des Bundesdurchschnitts relativ geringe Löhne gezahlt (Arbeitnehmerentgelt laut VGRdL) - was im Wesentlichen eine Folge der Wirtschaftsstruktur ist -, während gleichzeitig aber die verfügbaren Einkommen der dort wohnenden Haushalte deutlich überdurchschnittlich sind (111 v. H. des Bundesniveaus). Die Ursache liegt im Auseinanderfallen von Wohn- und Arbeitsort und dem täglichen Pendeln zwischen beiden Orten. In der benachbarten kreisfreien Stadt Ludwigshafen am Rhein werden die mit Abstand höchsten Arbeitnehmerentgelte in Rheinland-Pfalz gezahlt (129 v. H. des Bundesdurchschnitts). Nur wohnen viele Arbeitnehmer nicht in der Stadt, sondern im Umland. Die vergleichsweise niedrige durchschnittliche Mietbelastung der Bewohner im Rhein-Pfalz-Kreis ist damit nicht übertragbar auf die dort beschäftigten Arbeitnehmer. Da zudem gerade im Land Rheinland-Pfalz und dort insbesondere entlang der Rheinschiene die Kreise sehr klein geschnitten sind und relativ kleine Städte selbst kreisfrei sind, bestehen diese erheblichen Unterschiede zwischen Einkommen und Löhnen häufig.

Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, dass zusätzlich zum Indikator „Mietbelastung der Wohnbevölkerung“ der Indikator „Mietbelastung der Arbeitnehmer“ erstellt wird. Der Indikator „Mietbelastung der Arbeitnehmer“ wird wiederum als Verhältniszahl zum Bundesdurchschnitt ausgedrückt und es wird wieder eine Schwelle von 20 v. H. gesetzt. Datengrundlage für die Ermittlung sind auch hier zunächst die für die Ebene der Landkreise vorliegenden aktuellsten Daten für das Jahr 2022. Diese Daten werden in zwei Schritten bis zum Jahr 2024 fortgeschrieben. Zunächst werden die Kreisergebnisse von 2022 mit den für 2023 bereits vorliegenden Länderergebnissen der VGRdL für die Arbeitnehmerentgelte fortgeschrieben. Die weitere Fortschreibung bis zum Jahr 2024 erfolgt dann wiederum mit den vorliegenden Ergebnissen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung des Bundes.

Im Ergebnis ist die Mietbelastung der Arbeitnehmer in den kreisfreien Städten Landau in der Pfalz, Neustadt an der Weinstraße, Speyer und Worms sowie in sieben Landkreisen (Landkreis Ahrweiler, Landkreis Alzey-Worms, Landkreis Bad Dürkheim, Landkreis Kaiserslautern, Landkreis Südliche Weinstraße, Rhein-Pfalz-Kreis, Landkreis Trier-Saarburg) überdurchschnittlich hoch.

2.2.4

Fazit

Mit der Einführung einer Mietpreisbegrenzungsregelung wird eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes vorgenommen. Zudem wird in die ebenfalls grundrechtlich geschützte Privatautonomie der Vertragsparteien eingegriffen. Die Einführung einer Mietobergrenze ist daher aus verfassungsrechtlichen Gründen nur bei einer besonderen Gefährdung der Versorgung mit Mietwohnraum gerechtfertigt. Deshalb werden nur solche Gemeinden berücksichtigt, in denen die Mietbelastungsquoten erheblich (20 v. H.) über dem bundesweiten Durchschnitt liegen und die Leerstandsquote unter 4 v. H. liegt. Dieser strenge Maßstab stellt die Angemessenheit der Gebietsausweisung sicher.

Eine Leerstandsquote von weniger als 4 v. H. und eine überdurchschnittliche Mietbelastung liegen demnach in den kreisfreien Städten Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer und Worms sowie im Rhein-Pfalz-Kreis und im Landkreis Alzey-Worms vor.

Bei den erstmals einbezogenen Landkreisen Alzey-Worms und Rhein-Pfalz-Kreis lagen die Mietbelastungsquoten der Arbeitnehmer bereits in der Verordnung aus dem Jahr 2020 deutlich über dem Schwellenwert von 20 v. H. Auch die Leerstandsquoten lagen jeweils unter 4 v. H. Deshalb wäre es angezeigt gewesen, die beiden Landkreise auf der Grundlage des reinen Datenmaterials bereits 2020 miteinzubeziehen. Aufgrund des bereits bei der Auswahl der Indikatoren näher beschriebenen Grundrechtseingriffs sollte eine Einbeziehung in die Gebietskulisse allerdings nur dann erfolgen, wenn keine vernünftigen Zweifel an der Angespanntheit im Kreisgebiet bestehen. Diese Zweifel bestanden seinerzeit nach Ansicht der Gutachter durchaus. Sie bestanden im Wesentlichen, weil die Schwellenwerte erstmals überschritten wurden und weil in fast allen benachbarten Gebietskörperschaften die Schwellenwerte nicht erreicht wurden, was zu Unsicherheiten führte, ob von einem angespannten Wohnungsmarkt im gesamten Kreisgebiet gesprochen werden kann. Deshalb wurde auf eine Einbeziehung der beiden Landkreise in die Gebietskulisse verzichtet.

In beiden Landkreisen hat sich nun die in 2020 erstmalig festgestellte sehr hohe Mietbelastungsquote nicht nur bestätigt, sondern sogar nochmals deutlich erhöht. Im Kreis Alzey-Worms auf 42 v. H. über dem Bundesdurchschnitt, im Rhein-Pfalz-Kreis sogar auf 49 v. H. über dem Bundesdurchschnitt. Die Mietbelastungsquote ist damit auch jeweils deutlich höher als in den ebenfalls angespannten Großstädten Ludwigshafen am Rhein und Mainz. Die Mietbelastungsquoten sind also mittlerweile derart hoch, dass es unplausibel erscheint, dass in einzelnen Gemeinden die deutlich niedrigeren Schwellenwerte nicht erreicht werden. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass entlang der Rheinschiene von Worms bis Ludwigshafen die Mietbelastungsquoten seit dem letzten Gutachten in 2020 deutlich gestiegen sind. Mit Worms erfüllt zudem eine weitere benachbarte Stadt entlang der Rheinschiene nun die Kriterien eines angespannten Wohnungsmarktes. Vor diesem regionalen Hintergrund erscheint es hinreichend sicher, dass im gesamten Kreisgebiet der beiden Landkreise ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt. Entsprechend ist von den Gutachtern eine Empfehlung zur Einbeziehung in die Gebietskulisse der Verordnung ausgesprochen worden.

2.2.5

Maßnahmen, die die Landesregierung in dem nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB durch Rechtsverordnung jeweils bestimmten Gebiet und Zeitraum ergreifen wird, um Abhilfe zu schaffen (§ 556d Abs. 2 Satz 7 BGB)

§ 556d Abs. 2 Satz 5 und 6 BGB enthält eine Begründungspflicht für die Rechtsverordnung. Auf diese Weise soll die Entscheidung der Landesregierung nachvollziehbar gemacht werden, insbesondere im Hinblick darauf, aufgrund welcher Tatsachen die Gebiete bestimmt wurden und welche Begleitmaßnahmen geplant sind, um die Anspannung der Wohnungsmärkte zu beseitigen. Maßnahmen, die bereits vor dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung eingeleitet wurden, aber noch nicht abgeschlossen sind oder erst später Wirkung entfalten, können hierbei berücksichtigt werden.

Dabei muss berücksichtigt werden, dass Wohnungsmärkte weitgehend durch lokale Faktoren bestimmt werden, auf die das Land nur wenig Einfluss nehmen kann. So ist die wichtigste öffentliche Maßnahme zur Verbesserung des Angebots an Wohnungen, nämlich die Ausweisung von genügend Bauland, eine originär kommunale Aufgabe. Zudem erfolgt in Deutschland der Wohnungsbau durch private Investoren. Dies gilt auch für den sozialen Wohnungsbau. Auch hier bestehen für das Land nur mittelbar Möglichkeiten zur Einflussnahme.

So werden im Bauordnungsrecht Bestimmungen für die Schaffung von Wohnraum weiter vereinfacht. In der Landesbauordnung Rheinland-Pfalz werden hierzu im aktuellen Gesetzentwurf der Landesregierung u. a. Erleichterungen im Abstandsflächenrecht, bei den brandschutzrechtlichen Anforderungen und der Herstellung notwendiger Stellplätze vorgeschlagen. Zudem wird der Spielraum für Abweichungen von bauaufsichtlichen Anforderungen erheblich erweitert. Bereits im Februar 2025 erfolgte eine erhebliche Erleichterung für Dachgeschossausbauten und Aufstockungen im Hinblick auf die technischen Baubestimmungen zum baulichen Schallschutz.

Die Fördermittel für den sozialen Wohnungsbau wurden gegenüber dem Haushaltsjahr 2024 in den Haushaltsjahren 2025 und 2026 auf 350 Mio. EUR fast verdoppelt. Das Land bietet Investoren damit einen planbaren und verlässlichen Finanzierungsbaustein. Aufgrund der sehr guten Konditionen der sozialen Mietwohnraumförderung mit zinsverbilligten Darlehen und hohen Tilgungszuschüssen in Rheinland-Pfalz ist die Nachfrage nach der sozialen Mietwohnraumförderung deshalb seit gut einem Jahr deutlich angestiegen.

Das Land kann zudem in vielfältiger Art und Weise unterstützend tätig werden. So hat die Landesregierung bereits im Oktober 2015 das landesweite Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen Rheinland-Pfalz ins Leben gerufen. In diesem wirken neben den mit Wohnungsbau befassten Verbänden und Kammern und den kommunalen Spitzenverbänden auch Vertretungen des Mieterschutzes und der Wohlfahrtspflege, die Landesförderbank sowie besonders betroffene Städte wie Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer und Trier mit. Dabei wurde das gemeinsame Interesse der aktuell insgesamt 23 Bündnispartner an einer guten und nachhaltigen Wohnraumversorgung, das heißt an funktionierenden und ausgewogenen Wohnungsmärkten, in den Mittelpunkt einer engen partnerschaftlichen Zusammenarbeit gestellt.

Seit der Gründung des Landesbündnisses wurden unter anderem die Förderkonditionen in den Programmen der sozialen Wohnraumförderung mehrfach verbessert und attraktive Tilgungszuschüsse eingeführt, die Fördermietenstufen an die aktuellen Marktentwicklungen angepasst und die Programme intensiv beworben. Zugleich wurden weitere zusätzliche Förderprogramme aufgelegt, um besondere Zielgruppen wie z. B. Studierende und Auszubildende mit zusätzlichem Wohnraum - auch in Form von Wohngemeinschaften - in den Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten versorgen zu können.

Um den geförderten Wohnungsbau insbesondere in Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt weiter zu stärken, hat das Land den Gemeinden seit dem Jahr 2019 angeboten, Kooperationsvereinbarungen abzuschließen. In diesen wird vereinbart, wie viele neue geförderte Wohnungen - Mietwohnungen und selbst genutzter Wohnraum - in einer einzelnen Gemeinde in den nächsten drei Jahren mindestens entstehen werden. Die Vereinbarungen sollen auch dazu beitragen, dass bei neuen Baugebieten eine Sozialquote festgelegt wird. Um einen Anreiz dazu zu geben, werden, flankierend zur Förderung der konkret geplanten Wohnungen, die Gemeinden, die eine Quote in Höhe von mindestens 25 v. H. für geförderten Wohnraum bei zukünftigen Baugebieten einhalten, mit finanziellen Anreizen unterstützt. So erhalten die Gemeinden zum Beispiel für Analysen zum Wohnungsmarkt oder für die Schaffung von Baurecht für den Geschosswohnungsbau Mittel vom Land. Damit wird die soziale Wohnraumförderung noch stärker in den Fokus der Bauherren gerückt und es entsteht mehr bezahlbarer Wohnraum. Im Jahr 2019 sind fünf Städte mit besonderem Wohnungsbedarf, namentlich die Städte Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer und Trier, jeweils eine solche Kooperationsvereinbarung mit dem Land Rheinland-Pfalz eingegangen. In den Vereinbarungen legten sich Speyer auf 150 Wohneinheiten (WE), Landau in der Pfalz auf 180, Trier auf 240, Ludwigshafen am Rhein auf 566 und die Landeshauptstadt Mainz auf 900 entstehende WE fest. Diese damit anstehenden Maßnahmen umfassten ein Fördervolumen von rund 260 Mio. EUR, für die das Land die Mittel unter Einbeziehung des Kreditvolumens der Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz zur Verfügung stellte. Darüber hinaus stellte das Land für weitere investitionsvorbereitende Maßnahmen in den fünf Städten finanzielle Mittel von rund 5,1 Mio. EUR in Aussicht. Speyer konnte so eine zusätzliche Förderung von bis zu 385 000 EUR, Landau in der Pfalz von bis zu 460 000 EUR, Ludwigshafen am Rhein von bis zu 1 400 000 EUR, Trier von bis zu 610 000 EUR und Mainz von bis zu 2 260 000 EUR beantragen. Nach Auslaufen der ersten Kooperationsvereinbarungen wurde den Gemeinden im Jahr 2022 der Abschluss von weiteren Vereinbarungen angeboten. Die Städte Ludwigshafen am Rhein, Mainz und Speyer haben jeweils Folgevereinbarungen und die Stadt Koblenz erstmalig eine solche Vereinbarung abgeschlossen. Insgesamt wurde damit in diesen vier Städten die Entstehung von 1.641 neuen geförderten WE bis zum Jahr 2024 vereinbart (davon: Koblenz 91 WE, Ludwigshafen am Rhein 250 WE, Mainz 1 200 WE und Speyer 100 WE) und eine zusätzliche Landesförderung für weitere investitionsvorbereitende Maßnahmen in Höhe von insgesamt über 4,1 Mio. EUR (davon: Koblenz bis zu 237 500 EUR, Ludwigshafen am Rhein bis zu 635 000 EUR, Mainz bis zu 3,01 Mio. EUR und Speyer bis zu 260 000 EUR) in Aussicht gestellt.

Einen wesentlichen Baustein der Bündnisarbeit stellt auch die Initiierung und Begleitung von Akteursbündnissen für bezahlbares Wohnen auf städtischer Ebene dar, wie sie z. B. in Mainz, Trier und Speyer existieren. Mittels dieser Bündnisse werden nicht nur der Schulterschluss und das Engagement aller jeweils relevanten lokalen Wohnungsmarktakteure verbindlich vereinbart, sondern auch der gezielte Austausch über die wohnungspolitischen Aktivitäten auf Landes- und Bundesebene ermöglicht.

Rheinland-Pfalz hat mit dem Landesgesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwEWG) im Jahr 2020 eine Rechtsgrundlage geschaffen, mit der die Gemeinden eine zweckwidrige Nutzung von Wohnraum (z. B. als Ferienwohnung, als Gewerbeeinheit oder durch Leerstand) regeln und bei bestimmten Voraussetzungen unterbinden können. Das Gesetz dient der Erhaltung des Wohnraumangebots in Gebieten, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist und in denen dem Wohnraummangel nicht mit anderen zumutbaren Mitteln in angemessener Zeit abgeholfen werden kann. Es ermöglicht den Gemeinden mit Wohnraummangel, Zweckentfremdungssatzungen zu erlassen und auf dieser Grundlage den bestehenden Wohnraum zu schützen. Durch eine solche Zweckentfremdungssatzung können die Gemeinden eine überwiegende gewerbliche Nutzung von Wohnraum, die Vermietung für Zwecke der Fremdenbeherbergung über einen Zeitraum von zwölf Wochen pro Kalenderjahr hinaus oder auch einen länger als sechs Monate andauernden Leerstand von Wohnraum verbieten. In Rheinland-Pfalz haben auf dieser Grundlage bislang die Städte Mainz, Trier, Speyer und Landau in der Pfalz eine solche Zweckentfremdungssatzung erlassen.

Des Weiteren unterstützt das Land Gemeinden mittels Förderung bei der Erarbeitung von Wohnungsmarktstrategien, Wohnraumversorgungskonzepten und ähnlichen informellen Instrumenten zur vorausschauenden Steuerung lokaler Wohnungsmarktentwicklungen. Nicht zuletzt kommt eine Reihe von Forschungsvorhaben, Modellinitiativen und Wettbewerben hinzu, etwa zur Baulandgewinnung mittels regionaler Kooperationen, die allesamt auf das Ziel des bezahlbaren Bauens und Wohnens ausgerichtet sind.

II.

Finanzielle Auswirkungen

Durch die Verordnung selbst entstehen keine Kosten. Die Regelungen dieser Verordnung werden in den bestimmten Gebieten dämpfend auf das Preisniveau wirken, weil es die Mieterinnen und Mieter bei den Kosten für die Mietwohnung entlastet. Im gleichen Umfang werden Vermieterinnen und Vermieter belastet.

III.

Ergebnis der Beteiligung

Die Kommunalen Spitzenverbände, eine Vielzahl von Verbänden der Wohnungswirtschaft und Sozialverbände wurden nach grundsätzlicher Billigung durch den Ministerrat angehört.

Ablehnende Stellungnahmen gaben Haus & Grund Rheinland-Pfalz e. V., der Landesverband Freier Immobilien- und Wohnungsunternehmen Hessen/Rheinland-Pfalz/Saarland, der Verband der Südwestdeutschen Wohnungswirtschaft e.V. und der Verband der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft Rheinland Westfalen e.V. ab.

Neben grundsätzlicher Kritik an der Wirksamkeit und Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage wird im Wesentlichen folgender Kritikpunkt zu der in dieser Verordnung geregelten Gebietskulisse vorgetragen:

•

Es müsse eine genaue Differenzierung nach Stadtteilen und in den Landkreisen nach kreisangehörigen Gemeinden vorgenommen werden.

Hierzu wird zunächst auf die Ausführungen unter Nummer 2.2.4 verwiesen.

Die Einschätzung, dass insbesondere in den beiden betroffenen Landkreisen so erhebliche Unterschiede in den Mietbelastungsquoten bestehen, dass einzelne Gemeinden den hier angelegten Maßstab für angespannte Wohnungsmärkte nicht erfüllen, erscheint nicht plausibel. Beide Landkreise befinden sind entlang der Rheinschiene, bei der in den letzten zehn Jahren eine durchgehende steigende Mietbelastung zu beobachten ist. So erfüllt neben Ludwigshafen am Rhein auch erstmals die an beide Landkreise angrenzende Stadt Worms die Kriterien eines angespannten Wohnungsmarktes. Beide Landkreise sind Teil wirtschaftsstarker Metropolregionen. Der Landkreis Alzey-Worms ist Teil des Rhein-Main-Gebiets, der Rhein-Pfalz-Kreis Teil des Rhein-Neckar-Gebiets. Der Rhein-Pfalz-Kreis grenzt unmittelbar an die Stadt Ludwigshafen am Rhein und umschließt diese. Dass einzelne Gemeinden von dem hier herrschenden Nachfragedruck nicht erfasst sind, erscheint unplausibel.

Dies gilt auch für den Landkreis Alzey-Worms, der auch in den Gemeinden mit vergleichsweise dünner Anbindung an das ÖPNV Netz über die Autobahnen A 61 und A 63 sowie die Bundestraßen B 9 und B 420 sehr gut an die benachbarten Wirtschaftsstandorte (Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Worms, Bad Kreuznach usw.) angeschlossen ist. Dies führt zu einer gleichmäßig hohen Nachfrage nach Wohnraum, die ein sehr großes Auseinanderklaffen der Mietbelastungsquoten ebenfalls als unplausibel erscheinen lassen.

IV.

Folgenabschätzung

In den Gemeinden, die als Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten ausgewiesen werden, ist damit zu rechnen, dass die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) weniger stark ansteigt als bislang, da die Wiedervermietungsmieten bei preislicher Dämpfung in geringerer Höhe einfließen als bei fehlender Begrenzung nach bislang geltender Rechtslage. Dies gilt es zu beobachten, denn das so gedämpfte Mietniveau wirkt somit nicht nur auf die zulässige Miethöhe bei Wiedervermietung nach Maßgabe der §§ 556d ff. BGB ein, sondern zugleich auf sämtliche (gegebenenfalls auch lange andauernden) Bestandsmietverhältnisse bei Mieterhöhungen nach den §§ 558 ff. BGB.

Der Anreiz für Investitionen in den Wohnungsneubau wird nicht beeinträchtigt, weil alle Wohnungen, die nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzt und vermietet werden, aufgrund der Ausnahme in § 556f Satz 1 BGB von der Mietpreisbeschränkung nicht betroffen sind. Diese Ausnahme erfasst sämtliche Neubauten, deren Errichtung vor dem Stichtag noch nicht abgeschlossen wurde. Darüber hinaus werden auch die neu errichteten Wohnungen erfasst, die bis zum Stichtag noch keiner Erstnutzung zugeführt wurden.

Auch der Anreiz für Vermieter, bei Mieterwechsel im Bestand zu modernisieren, wird nicht behindert, denn Investitionen für Modernisierungen können bei der Preisbildung nach § 556e Abs. 2 BGB wie im Bestandsmietverhältnis in Ansatz gebracht werden. Es könnten sogar zusätzliche Anreize entstehen, in die Verbesserung einer frei gewordenen Wohnung zu investieren, weil Mietanhebungen bei Mieterwechsel, begründet allein in der lokalen Marktsituation, nur noch im gesetzlichen Rahmen von 10 v. H. über der ortsüblichen Vergleichsmiete möglich sind.

Das Instrument der ortsüblichen Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) könnte durch die Neuregelung ein höheres Gewicht bekommen als dies bisher der Fall war. Spielte die ortsübliche Vergleichsmiete bisher vor allem für Mieterhöhungen in Bestandsmietverträgen nach § 558 BGB eine Rolle, so ist sie in Zukunft für sämtliche Mietverträge, die über Wohnungen in ausgewiesenen Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten geschlossen werden, Grundlage der Preisbildung. Die Erstellung von Mietspiegeln wird damit künftig eine größere rechtliche und wirtschaftliche Bedeutung erlangen.

V.

Gender-Mainstreaming

Das Prinzip des Gender-Mainstreaming ist beachtet worden. Die geplanten Neuregelungen haben keine unterschiedlichen Auswirkungen auf die Lebenssituation von Frauen und Männern. Maßnahmen, um tatsächliche geschlechtsspezifische Nachteile auszugleichen, sind nicht erforderlich.

VI.

Demografische Entwicklung

Das Statistische Landesamt Rheinland-Pfalz geht in seiner Analyse über die Bevölkerungsentwicklung in Rheinland-Pfalz (Sechste regionalisierte Bevölkerungsvorausberechnung 2022) bis zum Jahr 2037 von einer steigenden Bevölkerungszahl aus. Erst ab dem Jahr 2038 ist demnach zunächst mit einem sehr leichten Bevölkerungsrückgang zu rechnen. Zudem ist zu beachten, dass im Erscheinungsjahr die Auswirkungen des russischen Angriffskrieges noch nicht berücksichtigt werden konnten.

Allerdings sind die Bevölkerungsentwicklungen regional sehr unterschiedlich. Regionen mit einem Bevölkerungsrückgang stehen Regionen mit einem Bevölkerungswachstum gegenüber.

Diese Verordnung trägt den unterschiedlichen regionalen Entwicklungen Rechnung. Denn in Regionen mit besonders großer Wohnungsnachfrage werden mietpreisdämpfende Maßnahmen umgesetzt. In Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten verbessern sich insbesondere die Chancen einkommensschwächerer Haushalte, wie z. B. für ältere Mieterinnen und Mieter, wenn ein Umzug ansteht, beispielsweise nach Auszug der Kinder, nach dem Tod der Lebenspartnerin oder des Lebenspartners oder aufgrund geänderter Wohnbedürfnisse, eine neue Wohnung im gewohnten Lebensumfeld zu finden.

VII.

Mittelstandsverträglichkeit

Wesentliche Auswirkungen auf den Mittelstand sind nicht zu erwarten.

B.

Zu den einzelnen Bestimmungen

Zu § 1

§ 1 bestimmt die Gemeinden Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer, Worms, sowie die Gemeinden im Landkreis Alzey-Worms und Rhein-Pfalz-Kreis zu Gebieten, in denen die Miete zu Beginn des Mietverhältnisses in der Weise zu begrenzen ist, wonach die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 Abs. 2 BGB) höchstens um 10 v. H. überschritten werden darf.

Die oben aufgezeigten Wohnungsmarktkriterien (Indikatoren) gelten jeweils für das ganze Gemeindegebiet der Städte Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer, Worms sowie für alle Gemeinden im Landkreis Alzey-Worms und im Rhein-Pfalz-Kreis.

Auf eine kleinräumige Differenzierung auf der Ebene von Stadtteilen, wie es § 556d Abs. 2 BGB zulässt, wird verzichtet. Denn bei den in Rheinland-Pfalz betroffenen Städten handelt es sich um relativ kleine Großstädte, die weder flächenmäßig noch von der Einwohnerzahl groß genug sind, um signifikant unterschiedliche in sich homogene Wohnungsmärkte in den Stadtteilen zu entwickeln.

Zu § 2

Diese Bestimmung regelt das In- und Außerkrafttreten der Mietpreisbegrenzungsverordnung.

Unter Beachtung des § 556d Abs. 2 Satz 4 BGB wird der zeitliche Ermächtigungsrahmen vollständig ausgeschöpft.

Es ist nicht zu erwarten, dass sich die Lage am Wohnungsmarkt bis zum Ende des Jahres 2029 in den betroffenen Gebietskörperschaften derart entspannt, dass damit die festgestellte Gefährdungslage wegfällt. Auch in den neuen Daten zur Mietentwicklung (Tabelle 1) lässt sich kein Rückgang der Mieten, sondern weiterhin ein Anstieg feststellen. Selbst wenn bei der zukünftigen Mietentwicklung kurzfristig ein Stillstand oder ein leichter Rückgang zu beobachten wäre, würde dies innerhalb eines für Wohnimmobilienmärkte relativ kurzen Zeitraums von vier Jahren nicht zu einem Wegfall der nach relativ strengen Kriterien festgestellten angespannten Lage führen können.

C.

Datengrundlage

Markierung, wenn Wert 120 und größer.

Quelle: empirica-Preisdatenbank (Basis: VALUE Marktdaten), eigene Berechnungen - empirica

Markierung, wenn Wert 120 und größer.

Quelle: VGRdL, Destatis und empirica-Preisdatenbank (Basis: VALUE Marktdaten), eigene Berechnungen - empirica

Markierung, wenn Wert unter 4 %.

Quelle: Destatis (Zensus 2022), CBRE-empirica-Leerstandsindex und eigene Berechnungen - empirica

Aufgrund des § 556d Abs. 2 Satz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs in der Fassung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I S. 738), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 17. Juli 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 163), verordnet die Landesregierung:

§ 1Die Gemeinden Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am Rhein, Mainz, Speyer, Worms sowie die Gemeinden im Landkreis Alzey-Worms und im Rhein-Pfalz-Kreis sind Gebiete im Sinne des § 556d Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuchs.

§ 2Diese Verordnung tritt am 8. Oktober 2025 in Kraft und mit Ablauf des 31. Dezember 2029 außer Kraft.