Verordnung über die Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 des Baugesetzbuchs Vom 16. Dezember 2025

Begründung

1.

Ziel der Verordnung

Ziel der Verordnung ist der Erhalt und die Sicherstellung bezahlbaren Wohnraums. Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen führen generell zu höheren Wohnkosten, weil ein an der potentiellen Rendite orientierter Kaufpreis finanziert werden muss. In vielen Fällen sind im Zusammenhang mit Verkauf, Umwandlung und Modernisierung Entmietungen zu verzeichnen, die überwiegend einkommensschwächere Mieterinnen und Mieter treffen. Zudem wird das Angebot an günstigen Mietwohnungen dadurch verringert.

In der zurzeit angespannten Wohnungsmarktlage in der Freien und Hansestadt Hamburg bedeutet dies, dass die Wohnungssuche insbesondere für einkommensschwächere Mieterinnen und Mieter zunehmend erschwert ist. Daher soll die auf ihre Wohnquartiere angewiesene Bevölkerung vor Verdrängung geschützt werden. Wohnungen mit bezahlbaren Mieten sind zu sichern.

Die Freie und Hansestadt Hamburg hat daher bereits am 12. November 2021 eine Verordnung über die Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 des Baugesetzbuchs (BauGB) verkündet, die zum 31. Dezember 2025 ausläuft (HmbGVBl. S. 731). Mit dieser Verordnung wurde eine Genehmigungspflicht für die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes bei Wohngebäuden begründet, die bereits am Tag des Inkrafttretens dieser Verordnung bestanden. Die Genehmigung ist in den Fällen des § 250 Absatz 3 Satz 1 Nummern 1 bis 5 BauGB zu erteilen. Insbesondere zu beachten ist hier die Regelung zu Nummer 3, nach der eine Genehmigung zu erteilen ist, wenn das Wohnungseigentum oder Teileigentum zur eigenen Nutzung an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden soll. Die Genehmigung darf nach § 250 Absatz 4 Satz 1 BauGB nur versagt werden, wenn dies für die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnraum erforderlich ist. Da in der Freien und Hansestadt Hamburg nach wie vor ein angespannter Wohnungsmarkt nach § 201a BauGB vorliegt, wird eine neue Verordnung über die Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB erlassen, die bis zum 31. Dezember 2030 gültig ist.

2.

Beurteilung zur besonderen Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in Hamburg

Voraussetzung für den Erlass dieser Verordnung ist nach ist nach § 250 Absatz 1 Satz 1 BauGB, dass die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist und damit ein Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt vorliegt (§ 201a Sätze 3 und 4 BauGB). Der Senat hat sowohl den Hamburger Wohnungsmarkt in seiner Gesamtheit als auch relevante räumliche und sachliche Teilmärkte (Teilgebiete, Wohnungsgrößen und Preissegmente) betrachtet. Dies dient sowohl der Plausibilitätskontrolle, um nivellierende Effekte auszuschließen, als auch dem Nachweis, dass der Wohnungsmarkt nicht nur in seiner Gesamtheit, sondern auch in einzelnen Segmenten ganz überwiegend angespannt ist. Neben der Betrachtung des Hamburger Wohnungsmarktes auf Basis räumlicher und sachlicher Teilmärkte, war ein geeigneter Betrachtungszeitraum relevant. Dabei fanden die folgenden Aspekte Berücksichtigung:

Einerseits war ein Zeitraum zu wählen, dessen Beginn nicht zu weit zurückliegt, um die Bewertung der aktuellen Lage auf dem Wohnungsmarkt nicht durch die Betrachtung längst abgeschlossener Entwicklungen zu verzerren. Andererseits musste der gewählte Zeitraum die spezifische Dynamik des Hamburger Mietwohnungsmarktes widerspiegeln - ebenso wie die grundsätzliche Charakteristik von Mietwohnungsmärkten, die typischerweise durch geringe Volatilität und lange Anpassungszyklen geprägt sind. Er durfte darum nicht zu kurz bemessen sein. Darüber hinaus musste der gewählte Betrachtungszeitraum dem Umstand Rechnung tragen, dass seit 2011 eine Vielzahl von Maßnahmen zur Entlastung insbesondere des Mietwohnungsmarktes ergriffen worden sind - darunter das ambitionierte Neubauprogramm sowie der Erlass einer Mietpreisbegrenzungsverordnung und anderer Instrumente zur Mietenregulierung. Etwaige Wirkungen dieser Maßnahmen mussten, unter Berücksichtigung einer angemessenen zeitlichen Verzögerung bis zum Eintritt möglicher Effekte, im Untersuchungszeitraum abbildbar sein.

Als Betrachtungszeitraum wurden vor diesem Hintergrund die Jahre 2018 bis 2024 gewählt. Vereinzelt liegen Daten auch nur bis zum Jahr 2022 oder 2023 vor, da bestimmte Daten erst zum Ende des Folgejahres veröffentlicht werden (z. B. Leerstands-Daten) und nicht alle Daten jährlich erhoben werden (z. B. Zensus-Daten), was methodisch jedoch keine Konsequenzen hat.

Der Senat hat für die Beurteilung einer Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in Hamburg zunächst die in § 201a Satz 4 BauGB angeführten Indikatoren herangezogen, nach denen eine solche Gefährdung insbesondere dann vorliegen kann, wenn

1.

die Mieten deutlich stärker steigen als im bundesweiten Durchschnitt,

2.

die durchschnittliche Mietbelastung der Haushalte den bundesweiten Durchschnitt deutlich übersteigt,

3.

die Wohnbevölkerung wächst, ohne dass durch Neubautätigkeit insoweit erforderlicher Wohnraum geschaffen wird, oder

4.

geringer Leerstand bei großer Nachfrage besteht.

Darüber hinaus ist die Situation hilfebedürftiger Haushalte ein weiterer Indikator für die Anspannung des Wohnungsmarktes.

2.1 Mietniveau und Mietentwicklung in Hamburg

Grundsätzlich kommt den Indikatoren Mietniveau und Mietentwicklung ein besonderes Gewicht für die Beurteilung der Lage und der Entwicklung des Mietwohnungsmarktes eines Gebietes zu. Sie sind wichtige Kriterien für die Frage, ob die Mieten in der Stadt bezahlbar sind und bleiben oder ob eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.

In Hamburg ist - im Vergleich zum bundesweiten Durchschnitt - im gesamten Betrachtungszeitraum ein überdurchschnittlich hohes Mietpreisniveau festzustellen (vgl. § 201a Satz 4 Nummer 1 BauGB). Der Anstieg der Mieten liegt dabei insgesamt oberhalb des Niveaus des Bundes (vgl. § 201a Satz 4 Nummer 1 BauGB).

2.1.1 Entwicklung der Angebotsmieten1

Das hohe Mietniveau in Hamburg verdeutlichen die nachfolgend dargestellten Angebotsmieten in absoluten Zahlen und der Vergleich mit dem Bundesdurchschnitt.

Bei den Angebotsmieten handelt es sich um Nettokaltmieten von in ausgewählten Tageszeitungen und Internetportalen (zum Beispiel immonet oder immobilienscout24) inserierten Mietwohnungen ohne Mietpreisbindung. Diese werden von immobilienwirtschaftlichen Forschungsinstituten in Datenbanken nach einheitlichen Kriterien aufbereitet und ausgewertet. Die Angebotsmieten werden bundesweit auf allen Teilmärkten flächendeckend erfasst und dienen als ein Indikator für die Beurteilung der Anspannung auf den Mietwohnungsmärkten. So werden die Angebotsmieten unter anderem auch in den Wohngeld- und Mietenberichten der Bundesregierung für die Darstellung der Erst- und Wiedervermietungsmieten in Städten und regionalen Teilräumen Deutschlands verwendet.2 Da die Angebotsmieten damit sowohl bei einer hamburgweiten als auch bei einer deutschlandweiten Betrachtung mit gleicher Methodik erhoben und ausgewertet werden, sind diese für eine Vergleichsbetrachtung besonders geeignet.

Im Betrachtungszeitraum 2018 bis 2024 sind die Angebotsmieten in Hamburg weiter stark gestiegen. Hamburg liegt damit weiter auf dem Niveau anderer vergleichbarer Großstädte. Mittlerweile sind die Zuwachsraten im Bundesdurchschnitt ebenfalls gestiegen.

In Hamburg stiegen die Angebotsmieten zwischen 2018 und 2024 im Durchschnitt (Mittelwert3) von 11,81 Euro/m² Wohnfläche monatlich netto-kalt um rund 33 vom Hundert (v. H.) auf rund 15,68 Euro/m² Wohnfläche monatlich netto-kalt. Im Vergleich dazu stiegen im gleichen Zeitraum bundesweit die Angebotsmieten um durchschnittlich rund 29 v. H. auf 10,92 Euro/m² Wohnfläche monatlich netto-kalt (siehe Grafik 1). Der absolute Anstieg fiel im gleichen Zeitraum in Hamburg mit 3,87 Euro/m² deutlich höher aus als im Bundesdurchschnitt (2,48 Euro/m²).4 Damit weisen die Angebotsmieten in Hamburg gegenüber dem Bundesdurchschnitt sowohl einen deutlich höheren absoluten durchschnittlichen Mietpreis als auch eine stärkere relative und absolute Steigerung auf. Dies gilt sowohl bei gesamtstädtischer Betrachtung als auch bis auf wenige Ausnahmen in Bezug auf die im Folgenden näher betrachteten räumlichen und sachlichen Hamburger Teilmärkte, welche die zuständige Fachbehörde gebildet hat (siehe Nummer 2.1.2). Ein Teilmarkt besteht aus einzelnen Stadtteilen der Stadt Hamburg, die im räumlichen Zusammenhang stehen und ein ähnliches Mietpreisniveau aufweisen.

Bei Betrachtung der Entwicklung der Angebotsmieten ist dabei auch das bestehende Mietniveau zu berücksichtigen. Bei einem bestehenden sehr hohen Mietniveau fällt der prozentuale Anstieg in der Regel geringer aus, ohne dass sich hieraus der Schluss ableiten ließe, dass die Wohnungsmarktsituation als entspannt zu betrachten sei. In die Gesamtwertung ist daher auch der Vergleich des absoluten durchschnittlichen Mietniveaus eingeflossen. Deutlich wird dies auch bei der Betrachtung der räumlichen und sachlichen Teilmärkte. Der prozentuale Anstieg der Angebotsmieten liegt nicht in jedem Teilmarkt über dem des Bundesdurchschnitts. Das absolute durchschnittliche Mietniveau liegt hingegen in fast allen betrachteten Teilmärkten über dem Bundesdurchschnitt.

Grafik 1: Entwicklung der Angebotsmieten in Hamburg und in Deutschland 2018 bis 2024
(arithmetische Mittelwerte)

Auch im Vergleich mit anderen Großstädten stiegen die Angebotsmieten in Hamburg zwischen 2018 und 2024 stark an. So liegt der prozentuale Anstieg in Hamburg zwischen 2018 und 2024 bei rund 33 v. H. In den 14 größten Großstädten lag der Anstieg bei 32,5 v. H. (Grafik 2).

Grafik 2: Entwicklung der Angebotsmieten in Hamburg im Vergleich zu den
14 größten kreisfreien Städten in Euro pro m² Wohnfläche (Mittelwerte)

Dabei ist zu berücksichtigen, dass Hamburg im Vergleich der Großstädte die dritthöchste relative Steigerung im betrachteten Zeitraum aufweist. Nur Berlin (53 v. H.) und Leipzig (44 v. H.) verzeichnen höhere Werte (Grafik 3). Diese hohen Steigerungsraten beeinflussen den Gesamtdurchschnitt der Kategorie „14 größte kreisfreie Städte“ erheblich.

Grafik 3: Anstieg der Angebotsmieten in v. H. (2018-2024):
Hamburg im Vergleich zu 14 Großstädten

2.1.2 Entwicklung der Angebotsmieten auf den Hamburger Teilmärkten

Nicht nur in Hamburg insgesamt sind die Mieten im Zeitraum 2018 bis 2024 gestiegen. Diese Entwicklung zeigt sich auch bei einer Betrachtung von einzelnen sachlichen Teilmärkten, gesplittet nach Wohnungsgrößen (siehe dazu nachfolgende Tabellen 1 und 2). Die Tabellen 1 und 2 zeigen die Entwicklung und die Veränderung der Angebotsmieten (Medianwert) nach Wohnungsgrößen:

Tabelle 1: Entwicklung der Angebotsmieten in Hamburg 2018 bis 2024 nach Wohnungsgrößen-Klassen

Quellen: empirica ag, GEWOS, Analyse & Konzepte

Tabelle 1 zeigt, dass das mittlere Niveau der Angebotsmieten im Jahr 2024 in allen Größenklassen des Wohnungsbestandes deutlich über dem Bundesdurchschnitt von 10,92 Euro/m² (Grafik 1) Wohnfläche liegt. Tabelle 2 zeigt die Veränderung der Angebotsmieten in Hamburg in den Jahren 2018 bis 2024 nach Wohnungsgrößen.

Tabelle 2: Veränderung der Angebotsmieten in Hamburg 2018 bis 2024 nach Größenklassen

Quellen: empirica ag, GEWOS, Analyse & Konzepte

Die Angaben verdeutlichen, dass in fast allen Größenklassen die Mietpreisentwicklung zwischen den Jahren 2018 und 2024 mit Anstiegen zwischen 23 v. H. bis 33 v. H. oberhalb oder auf einem vergleichbaren Niveau mit der Entwicklung des Bundesdurchschnittes von 29 v. H. lag. Nur die Wohnungen unter 40 m² Wohnfläche wiesen auf einem sehr hohen Niveau einen auffallend geringeren Anstieg auf (23 v. H. vs. 29 v. H.).

Besonders auffällig ist, dass ausgerechnet Wohnungen mit einer Größe zwischen 40 und 100 m² - also jene, in denen laut Zensus 2022 rund 84 v. H. aller Haushalte in Mehrfamilienhäusern leben und die damit den Schwerpunkt der Wohnraumnachfrage bilden - die höchsten Preissteigerungsraten aufweisen. Sie verzeichnen durchgehend und signifikant höhere Mietsteigerungen als der bundesweite Durchschnitt von 29 v. H. Dies wird insbesondere deutlich, wenn man die absolute Steigerungsrate des Bundesdurchschnitts (+ 2,50 Euro) mit den Veränderungsraten dieser Wohnungsgrößenklassen vergleicht (40 bis < 60m²: 3,30 Euro, ab 60 bis <80 m² : 3,60 Euro, ab 80 bis <100 m²: 3,60 Euro). Die Marktsegmente, in denen die relativen Mietsteigerungen leicht unterhalb der Bundesentwicklung liegen, machen somit nur einen kleinen Anteil (16 v. H.) des für die Bewertung maßgeblichen Gesamt-Wohnungsbestandes aus. Es ist jedoch auch zu betonen, dass auch in diesen Segmenten die absolute Steigerung über dem Bundesniveau liegt.

Eine ähnliche Entwicklung ist auch für die unterschiedlichen regionalen Teilmärkte, welche die zuständige Fachbehörde zur Analyse der kleinräumigen Mietenentwicklung gebildet hat, festzustellen. Insgesamt wurden 31 räumlich zusammenhängende Teilmärkte für Hamburg gebildet (siehe hierzu Tabelle 3). Dabei wurden jeweils benachbarte Stadtteile, die ähnliche Mietpreisniveaus aufwiesen, zu einem Teilmarkt zusammengefasst.5 Tabelle 4 zeigt im Folgenden die Entwicklung der Angebotsmieten im Zeitraum 2018 bis 2024 auf Ebene dieser Hamburger Teilmärkte.

Tabelle 3: Abgrenzung der Hamburger Mietwohnungsteilmärkte

Tabelle 4: Entwicklung der Angebotsmieten auf den Hamburger Teilmärkten 2018 bis 2024

Das absolute Mietniveau, das ein wichtiger Indikator für einen angespannten Wohnungsmarkt ist, liegt in fast allen in Tabelle 4 aufgeführten räumlichen Teilmärkten über dem Bundesdurchschnitt von 10,92 Euro/m² Wohnfläche. Die einzige Ausnahme bildet der im Südwesten gelegenen Teilmarkt Altes Land.

Insgesamt wird deutlich, dass nicht nur in den traditionell nachgefragten innerstädtischen Stadtteilen wie Eppendorf oder Eimsbüttel oder in den sogenannten „Szenestadtteilen“ wie St. Pauli oder St. Georg die Mieten stark gestiegen sind. Auch Teilmärkte wie Bergedorf/Lohbrügge (Anstieg 37 v. H.) und Steilshoop/Bramfeld (Anstieg 35 v. H.) zeigen diese Entwicklung.

2.1.3 Entwicklung der „Mietenspiegel-Mieten“ im Zeitraum 2017 bis 2023

Die starke Mietenentwicklung in Hamburg wird nicht nur durch die Angebotsmieten dokumentiert, sondern auch durch die Mietenentwicklung bei den „Mietenspiegel-Mieten“. Das sind die Mieten, die für nicht mietpreisgebundene Wohnungen vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung, Beschaffenheit und Lage einschließlich der energetischen Ausstattung und Beschaffenheit jeweils zum Stichtag 1. April in Hamburg gezahlt worden sind. Dabei werden die Wohnungsbestände aller Vermietergruppen entsprechend ihrer jeweiligen Anteile in den einzelnen Baualtersklassen und Wohnlagen repräsentativ erfasst. In diesen Mieten sind folglich auch die Mieten der Wohnungsbaugenossenschaften und der kommunalen Wohnungsunternehmen repräsentativ enthalten. Es wurden bis einschließlich des Mietenspiegels 2023 die Mieten erfasst, die innerhalb der letzten vier Jahre vor dem Stichtag neu abgeschlossen oder geändert worden sind. Damit werden auch Mietänderungen im Bestand berücksichtigt.

Der durchschnittliche gewichtete Mittelwert des Hamburger Mietenspiegels ist von 2017 bis 2023 um 16,5 v. H. von 8,44 Euro/m² Wohnfläche auf 9,83 Euro/m² Wohnfläche gestiegen. Im Vergleich dazu stieg der als Vergleichsgröße insoweit am ehesten geeignete Bundesmietenindex6 im Zeitraum 2017 bis 2023 nur um rund 9,6 v. H. (Anstieg des Indexwertes von 95,8 auf 105). Das zeigt, dass auch die Hamburger „Mietenspiegel-Mieten“ im Vergleich zu den in den Bundesmietenindex einfließenden Mieten überdurchschnittlich gestiegen sind.

2.1.4 Überdurchschnittliche Mietbelastung der Hamburger Haushalte im Vergleich zum Bundesdurchschnitt

Ein weiterer Parameter, der nach § 201a Satz 4 Nummer 1 BauGB auf eine Anspannung des Mietwohnungsmarktes hindeutet, ist die Höhe der Mietbelastung im Verhältnis zum Einkommen, die den jeweiligen Anteil der Bruttokaltmiete am Haushaltsnettoeinkommen bezeichnet. Dieser betrug bundesweit für alle Haushalte im Jahr 2022 durchschnittlich 27,9 v. H. (bruttokalt). In Hamburg lag die Mietbelastungsquote im gleichen Jahr dagegen bei 30,3 v. H., also 2,4 Prozentpunkte höher und damit deutlich über dem Bundesdurchschnitt7.

Auch im Bundesländervergleich liegt die mittlere Wohnkostenbelastung in Hamburg deutlich über der der meisten Bundesländer, was auch die relativ hohe Belastung der Hamburger Haushalte im Vergleich nochmals belegt:

Grafik 4: Mietbelastungsquote von Haushalten nach Bundesland (2022, bruttokalt)

Neben der insgesamt hohen Wohnkostenbelastung in Hamburg fällt insbesondere die überdurchschnittlich starke Belastung einkommensschwacher Haushalte ins Gewicht. So liegt die Wohnkostenbelastung von einkommensschwächeren Haushalten mit einem monatlichen Haushaltsnettoeinkommen von bis unter 1.500 Euro bei rund 52 v. H. und die von Haushalten mit einem Einkommen zwischen 1.500 und 2.000 Euro bei 33,3 v. H. und damit deutlich über dem Hamburger Durchschnitt. Auch entlang der haushaltstypologischen Achse zeigen sich besonders hohe Wohnkostenbelastungen bei Familien mit 3 und mehr Kindern (33,7 v. H.), alleinlebenden Frauen (35,4 v. H.) und bei Seniorinnen und Senioren (33,8 v. H.). Unter den Senioren sind es insbesondere alleinlebende Senioren, die mit im Mittel 36 v. H. eine besonders hohe Wohnkostenbelastung tragen.

Die Daten belegen, dass von der Anspannung auf dem Hamburger Wohnungsmarkt bestimmte Bevölkerungsgruppen besonders betroffen sind. Hierzu zählen Haushalte, die aufgrund niedriger Einkommen, eines Bedarfs an größeren Wohnungen (zum Beispiel Familien), struktureller ökonomischer Benachteiligungen (zum Beispiel Frauen im Kontext des Gender-Pay-Gaps) oder altersbedingter Anforderungen (zum Beispiel Senioren mit Bedarf an barrierefreiem Wohnraum) ohnehin unter erschwerten Bedingungen Zugang zu angemessenem Wohnraum finden.

2.1.5 Zwischenergebnis: Beurteilung der Mietindikatoren

Alle dargestellten Mietindikatoren verdeutlichen, dass in Hamburg das Mietniveau im bundesweiten Vergleich überdurchschnittlich hoch ist. Die relative Mietenentwicklung liegt dabei oberhalb des Niveaus des Bundes. Zudem liegt die absolute durchschnittliche Miethöhe in Hamburg ebenfalls deutlich über der des Bundes, was besonderes Gewicht für die Beantwortung der Frage, ob ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt, hat.

Die Auswertungen zur Entwicklung der Angebotsmieten auf den sachlichen und regionalen Teilmärkten zeigen, dass es nur einen kleinen regionalen Teilmarkt am Stadtrand gibt, in dem die absolute Miethöhe in im Jahr 2024 geringfügig unter dem Bundesdurchschnitt lag. In der Betrachtung nach Wohnungsgrößenklassen zeigt sich, dass jene Größenklassen, auf die rund 84 v. H. aller Haushalte in Mehrfamilienhäusern entfallen - und die somit für den Mietwohnungsmarkt quantitativ besonders relevant sind -, sowohl relativ als auch absolut ein deutlich über dem Bundesdurchschnitt liegendes Mietpreisniveau aufweisen.

Wie oben bereits ausgeführt, erfassen die Angebotsmieten nicht alle Anbieter auf dem Wohnungsmarkt gleichermaßen. Insbesondere die Bestände des städtischen Unternehmens SAGA und der Hamburger Wohnungsbaugenossenschaften sind in den ausgewerteten Angebotsmietdaten stark unterrepräsentiert. Deren Bestände weisen im Vergleich zu den anderen Anbietern auf dem Hamburger Wohnungsmarkt grundsätzlich auch bei einer Neuvermietung niedrigere Mieten auf (so beispielsweise die sogenannte CRES-Studie aus dem Jahr 2022, oder auch der Zensus 2022)8. Für die Beurteilung der Lage auf dem Hamburger Wohnungsmarkt aber darf dieser Umstand nicht zu dem Schluss führen, dass eine Einführung der gesetzlichen Mietpreisbegrenzung deshalb entbehrlich wäre. Denn auch die Entwicklung der repräsentativen „Mietenspiegel-Mieten“ im Verhältnis zur Entwicklung des Bundesmietenindex verdeutlicht, dass in Hamburg die Mieten im Betrachtungszeitraum überdurchschnittlich stark gestiegen sind. Bei diesem Indikator sind die Mieten aller Eigentümergruppen entsprechend der Größe ihrer Bestände repräsentativ berücksichtigt. Zusätzliche Evidenz für diese Einschätzung liefert die erstmalige flächendeckende Vollerhebung der tatsächlichen Nettokaltmieten im Rahmen des Zensus 2022, die belastbare Vergleichsdaten für ganz Deutschland bereitstellt. Die Erhebung der Nettokaltmieten ergab, dass die durchschnittliche Nettokaltmiete in Hamburg die höchste unter allen Ländern ist.

Tabelle 5: Durchschnittliche Nettokaltmieten in den Ländern auf Basis des Zensus 2022

Quelle: Zensus/GWZ 2022

2.2 Bevölkerungswachstum und Neubautätigkeit in Hamburg

Nach § 201a BauGB ist als weiterer Indikator der Anstieg der Wohnbevölkerung im Vergleich zur Neubautätigkeit zu prüfen.

Ein Blick auf diesen Indikator zeigt, dass die Neubautätigkeit in Hamburg mit dem Wachstum der Wohnbevölkerung über weite Strecken Schritt halten konnte. Seit 2011 sind in Zusammenarbeit mit der Wohnungswirtschaft im Bündnis für das Wohnen die jährlichen Neubauzahlen deutlich gesteigert worden. Insgesamt sind von 2011 bis 2024 rund 108.200 Wohnungen fertiggestellt worden. Dennoch reicht dieses Niveau bislang nicht aus, um das in den davorliegenden Jahren aufgelaufene Wohnungsdefizit nachhaltig zu verringern. Dies gilt umso mehr auch vor dem Hintergrund der seit 2015 und nochmal verstärkt seit 2022 in Folge des Angriffskriegs Russlands auf die Ukraine deutlich gestiegenen Zuwanderungszahlen und der damit einhergehenden gestiegenen Nachfrage nach Wohnraum.

In Hamburg lebten Ende 2024 41.5219 Personen in öffentlich-rechtlicher Unterbringung. Dies umfasst sowohl Asylsuchende als auch Wohnungslose und Schutzsuchende aus der Ukraine. Im Jahr 2024 blieben insgesamt 5.605 Schutzsuchende aus der Ukraine in Hamburg. Davon wurden 5.356 öffentlich-rechtlich untergebracht, die alle berechtigt sind, öffentlich geförderten Wohnraum zu beziehen. Insgesamt verfügen 30.56910 Personen in öffentlich-rechtlicher Unterbringung über eine Dringlichkeitsbestätigung und damit über die Berechtigung öffentlich geförderten Wohnraum zu beziehen. Die Unterbringungsbedarfe dürften sich absehbar auf einem hohen Niveau fortsetzen, insbesondere im Vergleich zu den Jahren vor dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine.

Auch aus anderen Herkunftsländern kommen weiter Schutzsuchende nach Hamburg, die perspektivisch Wohnraum nachfragen. Im Jahr 2024 blieben 7.034 Schutzsuchende in Hamburg. Davon wurden 4.644 Personen öffentlich-rechtlich untergebracht. Trotz eines Rückgangs gegenüber 2023 liegen die Zahlen fortlaufend auf einem sehr hohen Niveau.11

Vor diesem Hintergrund ist auch in den kommenden Jahren zu erwarten, dass der Bedarf an Wohnraum das Angebot weiter übersteigen wird. Dies ergibt sich aus den folgenden Zahlen:

Von 2011 bis 2024 ist die Bevölkerung Hamburgs von rund 1.707.000 auf rund 1.863.000 Einwohnerinnen und Einwohner12 und damit um 156.000 Personen gestiegen (Quelle: Statistikamt Nord, Zensus 2011 und Fortschreibung des Zensus 2022, eine korrigierte Rückrechnung ab 2018 wurde von den statistischen Ämtern noch nicht erstellt). Zwischen dem Zensus 2011 und dem Zensus 2022 ist die Anzahl der Haushalte von 877.000 auf rund 955.000 Haushalte und damit um rund 78.000 Haushalte gestiegen.13

Diesem starken Bevölkerungs- und Haushaltsanstieg steht im Zeitraum 2011 bis 2021 ein Saldo (Fertiggestellte Wohnungen minus Abgang von Wohnungen) von rund 79.500 neuen Wohnungen gegenüber. Da der Zensus Anfang 2022 stattfand, ist die Stichtagszahl der Bautätigkeit zum 31.12.2021 das geeignetste Vergleichsmaß. Zwar wurden im Saldo damit rund 1.500 Wohnungen mehr bereitgestellt als Hamburg um Haushalte gewachsen ist. Dieser Neubauüberschuss reichte jedoch nicht aus, um das bereits bestehende Versorgungsdefizit auszugleichen - ein Defizit, das sich deutlich im anhaltenden Preisanstieg und der kontinuierlich sinkenden Leerstandsquote widerspiegelt.

Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass der Wohnungsneubau in Hamburg sowie bundesweit seit 2021 zurückgegangen ist. So sind die Fertigstellungen von Wohnungen von 2022 auf 2023 in Hamburg um rund 35 v. H. zurück gegangen, die Baugenehmigungen um rund 48 v. H. In 2024 konnten sowohl für die Baugenehmigungen, als auch Baufertigstellungen starke Steigerungen erreicht werden (Grafik 5). Jedoch fangen diese den konstant hohen Bedarf nicht ab.

Damit wird, gemessen am Neubau, in den kommenden Jahren einer stetig wachsenden Bevölkerung (s. u.) kein äquivalent wachsendes Angebot an Neubauwohnungen gegenübergestellt werden können, sodass weiterhin ein angespannter Wohnungsmarkt besteht.

Grafik 5: Bautätigkeit in Hamburg seit 2018

Eine aktuelle Prognose des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung geht von einem weiterhin starken Wachstum der Bevölkerung in Hamburg aus (Grafik 6). Demnach wird Hamburg gegenüber dem Basisjahr 2023 um 68.100 (+3,7 v. H.) Personen bis 2030 auf 1.896.000 und bis 2045 um 138.000 Personen (+7,5 v. H.) auf insgesamt 1.966.000 Einwohnerinnen und Einwohner wachsen.14

Grafik 6: Prognose der Bevölkerungsentwicklung in Hamburg bis 2045

2.3 Geringe Leerstandsquote und große Nachfrage nach Wohnraum in Hamburg

Ein weiterer geeigneter Indikator, auf den § 201a BauGB Bezug nimmt, ist ein geringer Leerstand bei zugleich großer Nachfrage. Der Senat hat insoweit den CBRE-empirica-Leerstandsindex herangezogen.

Die Daten des CBRE-empirica-Leerstandsindex zeigen für die Jahre 2018 bis 202315in Grafik 7, dass Hamburg im Bundesvergleich mit 0,3 v. H. (2023) eine der niedrigsten Leerstandsquoten aufweist (Bundesdurchschnitt 2023: 2,5 v.H.). Dargestellt im CBRE-empirica-Leerstandsindex wird der marktaktive Leerstand, jeweils unabhängig von der Dauer des Leerstandes. Dieser wird nur für Geschosswohnungen ausgewiesen. Der marktaktive Leerstand umfasst leerstehende Wohnungen, die unmittelbar disponibel sind, sowie leerstehende Wohnungen, die aufgrund von Mängeln derzeit nicht zur Vermietung anstehen beziehungsweise gerade modernisiert werden, aber gegebenenfalls in weniger als sechs Monaten aktivierbar wären.

Grafik 7: Marktaktiver Leerstand in v.H. im Zeitraum 2018 bis 2023,
Vergleich Hamburg - Deutschland insgesamt

Eine Leerstandsquote von 0,3 v. H. in 2023 belegt das geringe Volumen an kurz- und mittelfristig disponiblen Wohnungen. Da die Haushalts- und Bevölkerungszahlen gleichzeitig ansteigen (siehe dazu Nummer 2.2), lässt auch die niedrige Leerstandsquote auf einen angespannten Wohnungsmarkt in Hamburg schließen.

Nach der Vorstellung des Bundesgesetzgebers kommt dem Leerstand eine Indizwirkung zu, wenn gleichzeitig eine große Nachfrage besteht (§ 201a BauGB). Diese große Nachfrage ist in Hamburg derzeit und nach Prognose auch zukünftig gegeben, wie die Analyse der Preisentwicklung, der Bevölkerungsentwicklung (auch in der Prognose) und dem Verhältnis zwischen Bevölkerungsentwicklung und Neubauleistung zeigt.

2.4 Situation hilfebedürftiger Haushalte/Sozialwohnungsbestand

Als weiteren für die Beurteilung der Lage auf dem Wohnungsmarkt sachgerechten Indikator, betrachtet der Senat die Situation der hilfebedürftigen Haushalte, weil diese insbesondere auf preisgünstigen Wohnraum angewiesen sind. Ihre Wohnungsversorgung stellt sich wie folgt dar:

Im Jahr 2024 wurden 14.467 Wohnberechtigungsscheine, mit denen Sozialwohnungen des 1. Förderwegs bezogen werden können, erteilt. Die Zahl ist seit dem Jahr 2018 um 10 v. H. gestiegen, ausgehend von 13.151 erteilten Wohnberechtigungsscheinen des 1. Förderwegs.

Auch die Wohnraumversorgungssituation der anerkannt vordringlich Wohnungssuchenden16, das heißt von Haushalten, die es am Wohnungsmarkt besonders schwer haben und daher auf Unterstützung angewiesen sind, hat sich in den vergangenen Jahren kontinuierlich zugespitzt und aufgrund der gestiegenen Zuwanderung weiter verschärft. Lag die Zahl der erteilten Berechtigungsscheine für vordringlich wohnungssuchende Haushalte (Dringlichkeitsscheine und -bestätigungen) im Jahr 2018 noch bei 8.174, so ist sie im Jahr 2024 auf 8.663 Haushalte angestiegen. Die Zahl der unversorgten vordringlich wohnungsuchenden Haushalte stieg im Zeitraum von 2018 bis 2024 von 11.768 auf 16.148 Haushalte an. Diese Zahlen zeigen die gestiegene Anspannung der Versorgungssituation vordringlich wohnungssuchender Haushalte.

Weiterhin ist nicht damit zu rechnen, dass sich die Zahl der Haushalte mit geringen Einkommen in Zukunft nennenswert verringern wird. Fast 250.000 Einwohnerinnen und Einwohner (Stand 31.12.2023) erhalten Transferleistungen nach dem Zweiten oder Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB II und SGB XII). Der für einkommensschwächere Bevölkerungskreise besonders geeignete Sozialwohnungsbestand (1. Förderweg) hat von rund 77.600 Wohnungen im Jahr 2018 auf rund 74.000 Wohnungen im Jahr 2024 kontinuierlich abgenommen. In der Folge des Auslaufens von öffentlichen Bindungen würde sich der Sozialwohnungsbestand (1. Förderweg) von 2025 bis 2035 um weitere rund 47.000 Wohnungen reduzieren. Soweit die Förderzahlen auf dem derzeitigen Niveau in den nächsten zehn Jahren verstetigt werden, kann es gelingen, den Bestand der Sozialwohnungen (1. Förderweg) auf etwa gleichem Niveau wie 2024 zu erhalten. Anders stellt sich die Prognose für den WA-gebundenen17 Wohnungsbestand, der vordringlich wohnungssuchenden Haushalten vorbehalten ist, dar: Bereits von 2018 bis 2024 ist die Zahl der WA-gebundenen Wohnungen von gut 36.600 auf etwa 24.500 Wohnungen gesunken. Bei weiteren auslaufenden Bindungen wird sich der Bestand in den kommenden zehn Jahren noch einmal um fast die Hälfte reduzieren. Trotz verstärkter Anstrengungen des Senats in diesem Bereich wird diese Entwicklung voraussichtlich nicht durch den Wohnungsneubau und Bindungsankäufe im Bestand zu kompensieren sein.

Obwohl für die Wohnraumversorgung von sozialwohnungsberechtigten Haushalten neben den gebundenen auch die ungebundenen Wohnungen (insbesondere die Bestände des städtischen Unternehmens SAGA) zur Verfügung stehen, zeigt die Entwicklung der beiden Parameter - kontinuierlicher Anstieg der Anzahl wohnberechtigter Haushalte sowie auslaufende Sozialbindungen -, dass gegenwärtig und auch zukünftig eine Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen festzustellen ist.

2.5 Ergebnis der Prüfung des angespannten Wohnungsmarkts

Ziel der vorgenommenen Untersuchung war es, eine fundierte Beurteilung zur besonderen Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in Hamburg für den Zeitraum 2018 bis 2024 zu erarbeiten. Der Zeitraum wurde gewählt, da insbesondere ab 2018 erste messbare Entlastungswirkungen des ambitionierten Neubauprogrammes des Senates sowie mietrechtlicher Maßnahmen möglich waren. Es war demnach zu prüfen, ob diese Maßnahmen zu einer weiteren Entlastung des Wohnungsmarktes geführt haben, oder ob die bestehende Anspannung des Marktes aufgrund gegenläufiger Entwicklungen erhalten geblieben ist, oder sich sogar verschärft hat. Maßgeblich für diese Bewertung waren die unter Nummern 2.1. bis 2.4 dargestellten Indikatoren.

Im Ergebnis zeigt sich, dass der umfangreiche Wohnungsneubau ab 2011 nur knapp mit der Entwicklung der Haushalte Schritt halten konnte. Insgesamt wurden bis zum Zensus 2022, der die aktuellen und verlässlichsten Zahlen zur Haushaltsentwicklung bietet, etwas mehr Wohnungen im Saldo neu geschaffen, als Hamburg um Haushalte gewachsen ist. Dass dieser leicht positive Saldo nicht ausgereicht hat, eine spürbare Entlastung des Wohnungsmarktes zu erzielen, zeigt sich deutlich an den weiter gestiegenen Angebots- und Mietenspiegelmieten sowie an der weiter zurückgehenden Leerstandsquote. Auch über die vom Senat ergriffenen Maßnahmen zur Mietpreisregulierung (Mietpreisbremse und Kappungsgrenzenverordnung) konnte keine Marktentspannung erreicht werden.

Die unter Nummern 2.1 bis 2.4 dargestellten Indikatoren belegen nach Überzeugung des Senats, dass die angespannte Lage auf dem Mietwohnungsmarkt für ganz Hamburg festzustellen ist. Das Verhältnis von Angebot und Nachfrage nach Mietwohnungen und die Mieten selbst sind nicht in allen Stadtteilen gleich. Der Mietwohnungsmarkt ist aber insgesamt zusammenhängend, und in keinem relevanten Teilgebiet oder Teilsegment kann er als derart entspannt eingestuft werden, dass die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen nicht besonders gefährdet wäre. Damit sind die Voraussetzungen für den Erlass einer Mietpreisbegrenzungsverordnung für das gesamte Stadtgebiet gegeben.

Auch mit der Verordnung über die Feststellung einer Gefährdungslage nach § 9 Absatz 1 des Hamburgischen Wohnraumschutzgesetzes vom 20. März 2018 hat der Senat festgestellt, dass die Freie und Hansestadt Hamburg ein Gebiet ist, in dem die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, und damit das in Hamburg seit 1971 ununterbrochen geltende Zweckentfremdungsverbot bestätigt. Mit Erlass der Verordnung zur zulässigen Miethöhe bei Mietbeginn nach § 556d des Bürgerlichen Gesetzbuchs (Mietpreisbegrenzungsverordnung) vom 25. November 2025 (HmbGVBl. S. 684), mit der am 8. August 2023 durch den Senat beschlossenen Kappungsgrenzenverordnung (HmbGVBl. S. 267) sowie mit der am 8. August 2023 beschlossenen Kündigungsschutzfristverordnung (HmbGVBl. S. 261) hat der Senat jeweils festgestellt, dass die Freie und Hansestadt Hamburg eine Gemeinde ist, in der die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen im Sinne des § 250 Absatz 1 Satz 1 i. V. m. § 201a Sätze 3 und 4 BauGB sowie § 558 Absatz 3 Satz 2 und § 577a Absatz 2 Satz 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches besonders gefährdet ist.

Die zu allen Verordnungen getroffenen Feststellungen gelten weiterhin für das gesamte Stadtgebiet. Die Lage am Wohnungsmarkt hat sich bisher - wie dargelegt - nicht entspannt.

3.

Umwandlungsgeschehen und Umwandlungspotential in Hamburg

Als weitere Prüfungsschritte für den Erlass einer Verordnung nach § 250 BauGB werden das Umwandlungsgeschehen und das Umwandlungspotential in Hamburg betrachtet.

Zunächst wird als Indikator für das Umwandlungsgeschehen die Anzahl der in den Jahren vor dem erstmaligen Erlass einer Verordnung nach § 250 BauGB (Betrachtungszeitraum 2015 bis 2019) erteilten Abgeschlossenheitsbescheinigungen für Bestandsgebäude herangezogen.

Tabelle 6: Abgeschlossenheitsbescheinigungen bei Bestandsbauten (ohne Neubau) vor erstmaligen Inkrafttreten einer Verordnung nach § 250 BauGB

Quelle: Auswertung auf Basis der Daten aus BACom. Die Zahlen für die Jahre 2015 bis 2020 beziehen sich auf die Anzahl der erteilten Abgeschlossenheitsbescheinigungen.

Eine Abgeschlossenheitsbescheinigung ist Voraussetzung, um eine Miet- in eine Eigentumswohnung umwandeln zu können. Auch wenn nicht jede erteilte Abgeschlossenheitsbescheinigung zu einer Umwandlung führen muss, kann die Zahl der erteilten Abgeschlossenheitsbescheinigungen als Indiz für das Umwandlungsgeschehen in Hamburg dienen. Im Regelfall endet eine Abgeschlossenheitsbescheinigung auch in einer entsprechenden Umwandlung. Hieraus lässt sich daher schließen, dass auch das Umwandlungsgeschehen in den vergangenen Jahren in Hamburg auf vergleichsweise hohem Niveau verharrt.

Vor Inkrafttreten der bisherigen Verordnung über die Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGBvom 13. November 2021 gab es nur auf Grundlage der Umwandlungsverordnung (HmbGVBl. 2020 S. 45) im Geltungsbereich einer Sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Absatz 1 Nummer 2 in Verbindung mit Absatz 4 BauGB eine Genehmigungspflicht. Aus der Zahl der beantragten Umwandlungen lassen sich dabei aber nur bedingt Rückschlüsse auf das Umwandlungsgeschehen im übrigen Stadtgebiet ziehen. Denn die Umwandlungsverordnung wirkt vor allem präventiv, d. h. Eigentümerinnen und Eigentümer informieren sich in der Regel vorab über die Möglichkeiten einer Umwandlung. In vielen Fällen stellen sie letztlich keine Anträge. In anderen Fällen erwirken die Eigentümerinnen und Eigentümer einen Genehmigungsanspruch gemäß § 172 Absatz 4 Satz 3 Nummer 6 BauGB durch eine Verpflichtung, innerhalb von sieben Jahren ab der Begründung von Wohnungseigentum Wohnungen nur an die Mieterinnen und Mieter zu veräußern.

Aus folgender Tabelle lässt sich die Anzahl der genehmigten Umwandlungen nach Inkrafttreten der Sozialen Erhaltungsverordnungen ersehen:

Tabelle 7: Genehmigte Umwandlungen (Anzahl Wohneinheiten) in Gebieten mit Sozialer Erhaltungsverordnung

Quelle: BSW. Die Zahlen aus dem Jahr 2020 wurden von den Bezirksämtern mitgeteilt.

So sind in dem Gebiet St. Pauli von 2015 bis 2020 nur insgesamt 45 Umwandlungen genehmigt worden. Während in den Jahren 1998 bis 2012 im Gebiet der im Jahr 2014 in Kraft getretenen Sozialen Erhaltungsverordnung Eimsbüttel-Süd jährlich rund 80 Wohnungen umgewandelt wurden, beläuft sich die Anzahl der Umwandlungen seit Inkrafttreten der Sozialen Erhaltungsverordnung im Jahr 2014 auf insgesamt 60. Für das Gebiet der Sozialen Erhaltungsverordnung Sternschanze, in dem vor dem Inkrafttreten der Sozialen Erhaltungsverordnung im Jahr 2013 durchschnittlich 40 Wohnungen pro Jahr umgewandelt wurden, wurden insgesamt nur 47 Wohnungen umgewandelt. Seit Inkrafttreten der Umwandlungsverordnung 1998 sind im Gebiet der Sozialen Erhaltungsverordnung Südliche Neustadt keine Umwandlungsgenehmigungen erteilt worden.

Die Gebiete mit Sozialer Erhaltungsverordnung decken nur einen Teil des Wohnungsmarktes in Hamburg ab. Der weitaus überwiegende Teil der Umwandlungen findet außerhalb der durch Soziale Erhaltungsverordnungen geschützten Gebiete statt.

Seit dem Inkrafttreten der bisherigen Verordnung über die Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB liegen entsprechende Genehmigungszahlen für Umwandlungen vor. Da die Genehmigungspflicht nach § 250 BauGB auch in Gebieten mit sozialen Erhaltensverordnungen gilt und Rechtsverordnungen nach § 172 Absatz 1 Satz 4 BauGB vorgeht (vgl. § 250 Absatz 7 Satz 1 BauGB) sind die Zahlen zu genehmigten Umwandlungen in Gebieten mit sozialen Erhaltensverordnungen nach dem erstmaligen Inkrafttreten der Verordnung nach § 250 BauGB nicht mehr vergleichbar mit den Zahlen bis 2020. In der folgenden Tabelle sind die Zahlen der Anträge nach § 250 BauGB dargestellt, die bisher (Stand 1. September 2025) in den Bezirksämtern und der BSW eingegangen sind. Dabei sind sowohl Anträge auf Erteilung einer Genehmigung als auch auf Ausstellung eines Negativtests erfasst:

Tabelle 8: Umwandlungsgenehmigungen nach § 250 BauGB

Die Praxis der Genehmigungsbehörden zeigt, dass Eigentümerinnen und Eigentümer zum Teil auch vor Antragsstellung einen hohen Beratungsbedarf haben. So wurde teilweise nach der Beratung auf die Stellung von Anträgen auf Genehmigung für eine Umwandlung verzichtet. Nur relativ wenige Anträge wurden abgelehnt, weil kein Genehmigungsgrund nach § 250 Absatz 3 und 4 BauGB vorlag. Auch wurden mehr Genehmigungen erteilt als Ablehnungen. Daraus folgt - wie bereits die Erfahrungen mit Umwandlungsgenehmigungen in Gebieten mit sozialen Erhaltensverordnungen nahelegten - dass die Genehmigungspflicht auch oder vor allem präventiv wirkt. Eigentümerinnen und Eigentümer stellen - teilweise nach Beratung durch die zuständigen Fachämter - keine Anträge, wenn sie mit einer Ablehnung rechnen müssen. Im Übrigen bezieht sich die Mehrzahl der Anträge auf die Erteilung eines Negativtestes (also der Bestätigung, dass eine Genehmigungspflicht nicht besteht).

Das Umwandlungspotenzial ist damit im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg nach wie vor hoch. Es wird gebildet aus bislang noch nicht zu Eigentumswohnungen umgewandelten, vermieteten Wohneinheiten in Wohngebäuden mit mindestens drei Wohnungen und solchen, die sich nicht im Eigentum von Genossenschaften oder kommunalen Wohnungsunternehmen befinden. Hamburgweit liegt dieses Umwandlungspotenzial bei rund 37 v.H.18 Zwischen den verschiedenen Stadtteilen gibt es erhebliche Unterschiede beim Umwandlungspotenzial, welches unter anderem abhängig von der jeweiligen Gebäudebestandsstruktur und den bereits in der Vergangenheit erfolgten Umwandlungen ist. So besteht in Osdorf, wo vornehmlich Wohngebäudekomplexe mit Eigentumswohnungen errichtet wurden, ein Umwandlungspotential von nur 15 v. H. Hingegen liegt das Umwandlungspotenzial in Fuhlsbüttel bei 57 v. H. und in Rotherbaum bei 56 v. H. Dort befinden sich überdurchschnittlich viele Mietwohnungen, die nicht im Eigentum von Genossenschaften oder kommunalen Wohnungsunternehmen stehen und somit potentielle Umwandlungsobjekte darstellen.

4.

Gründe für den Neuerlass der Verordnung nach § 250 BauGB

Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, dass die Freie und Hansestadt Hamburg in ihrem gesamten Gebiet ein angespannter Wohnungsmarkt ist, siehe oben unter Nummer 2. Das Umwandlungspotential ist in der Freien und Hansestadt Hamburg vergleichsweise hoch, siehe oben unter Nummer 3. Das Vorliegen der Voraussetzungen für die Annahme eines angespannten Wohnungsmarktes ist nach § 250 BauGB Voraussetzung für die Regelung einer Genehmigungspflicht für die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes. Die Genehmigungspflicht gilt dabei nur für Wohngebäude, welche bereits am Tag des erstmaligen Inkrafttretens einer Verordnung nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB bestanden. Die bisher geltende Verordnung nach § 250 BauGB erfasst das gesamte Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg wurde am 13. November 2021 verkündet (HmbGVBl. S. 731) und trat am Folgetag in Kraft.

4.1 Räumlicher und sachlicher Geltungsbereich

Der Senat sieht aufgrund des insgesamt zusammenhängenden Wohnungsmarktes und im Hinblick auf eine Gleichbehandlung aller Mieterinnen und Mieter in Hamburg wie schon beim erstmaligen Erlass einer Verordnung nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB im Jahr 2021 von einer räumlichen Beschränkung des Geltungsbereiches der hier vorgelegten Verordnung auf bestimmte Gebiete ab. Die neue Verordnung gilt wieder in ganz Hamburg. Denn die Genehmigungspflicht für die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes bei Wohngebäuden, die bereits am Tag des Inkrafttretens dieser Verordnung bestanden, ist ein wichtiges Instrument, um ein ausreichendes Angebot an bezahlbaren Mietwohnungen zu erhalten. Dieses Ziel der Verordnung wird durch Umwandlungen im gesamten Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg gleichermaßen beeinträchtigt.

Die hier vorgelegte Verordnung ergänzt die vom Senat bereits zum Schutz der Mieterinnen und Mieter getroffenen Maßnahmen. Dazu gehören insbesondere der Schutz der Mieterinnen und Mieter vor überhöhten Wiedervermietungsmieten (Mietpreisbegrenzungsverordnung), vor übermäßigen Mieterhöhungen im laufenden Mietverhältnis (Kappungsgrenzenverordnung) und vor Kündigungen nach Wohnungsumwandlung (Kündigungsschutzfristverordnung), sowie der Schutz des Wohnraums vor Zweckentfremdung (Zweckentfremdungsverbot; HmbGVBl. 2018, S. 70). Diese Maßnahmen gelten für das gesamte Stadtgebiet.

Der Hamburger Wohnungsmarkt ist als einheitlicher Wohnungsmarkt zu betrachten, der nicht in Teilmärkte ausdifferenziert werden kann. Dies wird der räumlich sehr engen Verknüpfung der betrachteten regionalen Teilmärkte sowie der besonderen Verkehrs- und Mobilitätsstruktur Hamburgs als Stadtstaat gerecht. Deshalb wird die Verordnung zur Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB für das gesamte Hamburger Stadtgebiet erlassen. Auch eine Anwendung der Verordnung nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB auf die Gebiete, in denen Soziale Erhaltungsverordnungen bestehen, ist erforderlich und angemessen. Die Regelungen des § 250 BauGB gehen in ihrem Geltungsbereich über die Regelungen des § 172 Absatz 1 Satz 4 und Absatz 4 BauGB hinaus und erhöhen das Schutzniveau für den Bestand von Mietwohnungen in Wohngebäuden mit mehr als fünf Wohneinheiten bis zum Ablauf der zeitlichen Geltung nach § 4 dieser Verordnung. Im Übrigen gelten nach § 250 Absatz 7 BauGB die Regelungen des § 172 Absatz 1 Satz 4 BauGB bei Umwandlungen, die nicht dem Anwendungsbereich des § 250 Absatz 1 Sätze 2 und 6 BauGB unterliegen, uneingeschränkt fort.

4.2 Schwelle für die Genehmigungspflicht

Die Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 1 BauGB gilt nicht für Flächen, auf denen zusätzlicher Wohnraum geschaffen wird. Dies betrifft etwa die Aufstockung oder Erweiterung bestehender Gebäude (BT-Drs. 21/2109, S. 40: „Die Begründung von Wohn- oder Teileigentum ist daher dann nicht genehmigungspflichtig, wenn durch eine Maßnahme nachträglich zusätzliche Wohnfläche neu entsteht. Dies gilt unabhängig davon, ob in einem Umwandlungsgebiet nach dessen Festsetzung ein neues, von Anfang an als Eigentumsanlage konzipiertes Gebäude errichtet wird oder bestehende Gebäude erweitert werden (etwa durch Anbau oder Aufstockung) oder in bestehenden Gebäuden die bisherige sonstige Nutzfläche zu Wohnraum ertüchtigt wird (beispielsweise durch einen Dachgeschossausbau). Bei bestehenden Gebäuden ändert sich dadurch an dem Schutz der bereits existierenden Wohnungen nichts, so dass es bei Beurteilung der Genehmigungspflicht bestehender Wohnungen etwa weiterhin nicht auf deren tatsächliche Nutzung oder Nutzbarkeit, sondern auf die Bestimmung der Flächen zu Wohnzwecken ankommt.“). Sie soll auch nicht zur Anwendung kommen, wenn sich in dem Wohngebäude nicht mehr als fünf Wohnungen befinden. Diese Schwelle entspricht der Vorgabe des § 250 Absatz 1 Satz 2 BauGB. Mit dieser Ausnahme sollen Kleineigentümerinnen und Kleineigentümer geschützt werden. Die Umwandlungsregelung zielt in erster Linie auf renditeorientierte Eigentümerinnen und Eigentümer einer Vielzahl von Wohnungen. Dagegen sollen Privatpersonen, die etwa zum Zweck der Altersvorsorge nur in geringem Umfang Immobilienvermögen erworben haben, in ihrer Verfügungsgewalt nicht eingeschränkt werden.

Zwar kann in der Verordnung nach § 250 Absatz 1 Satz 6 BauGB insoweit eine abweichende Anzahl von Wohnungen bestimmt werden, die zwischen 3 und 15 liegen kann. In der Freien und Hansestadt Hamburg gibt es aber keine solchen regionalen Besonderheiten, die eine abweichende Bestimmung von den vom Bundesgesetzgeber vorgesehenen fünf Wohneinheiten angezeigt erscheinen lassen. Der Wohngebäudebestand in Hamburg ist in vielen Stadtteilen von Wohngebäuden mit drei oder mehr Wohneinheiten geprägt. In weiten Gebieten Hamburgs ist städtebaulich drei- oder mehrgeschossiger Wohnungsbau mit mindestens fünf bis sechs Wohneinheiten pro Wohngebäude vorherrschend. Umwandlungen haben in Gebäuden mit einer größeren Anzahl von Wohnungen die größten Auswirkungen auf den angespannten Wohnungsmarkt. Kleinere Gebäude mit einer geringeren Anzahl an Wohneinheiten stehen typischerweise im Eigentum von Privatpersonen mit geringem Immobilienvermögen. Gleichzeitig bestehen keine Hinweise darauf, dass Umwandlungen in diesem Segment wesentliche Auswirkungen auf den Wohnungsmarkt haben. Daher erscheint eine Ausweitung der Genehmigungspflicht für Umwandlungen auf Wohngebäude mit weniger als fünf Wohneinheiten in Abweichung zu den Vorgaben des Bundesgesetzgebers in Hamburg nicht geboten.

Andererseits ist oberhalb der Grenze von fünf Wohnungen pro Gebäude eine weitere Differenzierung des Umwandlungsgeschehens nach Gebäudegrößen nicht zu beobachten. Daher sind keine Gründe dafür ersichtlich, von der Festlegung des § 250 Absatz 1 Satz 2 BauGB nach oben abzuweichen.

Die vom Bundesgesetzgeber als Regelfall bestimmte Größe von fünf Wohnungen entspricht den Erfordernissen der Freien und Hansestadt Hamburg.

4.3 Zeitliche Geltungsdauer

Auf der Basis der Annahmen zur demographischen Entwicklung und der Entwicklung der Zuwanderung wird die Bevölkerung wie auch die Zahl der Haushalte in Hamburg in den kommenden Jahren weiter steigen. Die Nachfrage nach bezahlbaren Mietwohnungen dürfte das entsprechende Angebot weiterhin übersteigen und damit der festgestellte angespannte Wohnungsmarkt mindestens bis Ende 2030 vorliegen. Der Senat erlässt daher die Verordnung zur Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum nach § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB mit einer Geltungsdauer bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030.

5.

Zusammenfassende Bewertung

Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung zur Einführung einer Genehmigungspflicht für die Bildung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes gemäß § 250 Absatz 1 Satz 3 BauGB erfüllt sind. Es kann festgestellt werden, dass der Wohnungsmarkt in Hamburg angespannt ist. In der Freien und Hansestadt Hamburg besteht seit Jahren ein hohes Umwandlungspotential für bestehende Mietwohnungen.

Der Senat hält aus den dargelegten Gründen den uneingeschränkten Erlass dieser Verordnung für das gesamte Stadtgebiet für geboten. Der Senat erlässt daher diese Verordnung mit einem Geltungsbereich für das gesamte Stadtgebiet und einer Geltungsdauer bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030.

Auf Grund von § 250 Absatz 1 Satz 3 des Baugesetzbuchs (BauGB) in der Fassung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3635), zuletzt geändert am 27. Oktober 2025 (BGBl. I Nr. 257 S. 1), wird verordnet:

§ 1Die Freie und Hansestadt Hamburg wird als Gebiet bestimmt, in dem bei Wohngebäuden, die bereits am 13. November 2021 bestanden, die Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum oder Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes in der Fassung vom 12. Januar 2021 (BGBl. I S. 35), zuletzt geändert am 10. Oktober 2024 (BGBl. I Nr. 306 S. 1), in der jeweils geltenden Fassung der Genehmigung bedarf.

§ 2Das Genehmigungserfordernis nach § 1 gilt nicht für Flächen, auf denen zusätzlicher Wohnraum geschaffen wird, oder wenn sich in dem Wohngebäude nicht mehr als fünf Wohnungen befinden.

§ 3Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2026 in Kraft und mit Ablauf des 31. Dezember 2030 außer Kraft.