Warum die Störerfrage über die ganze Klausur entscheidet
Eine Polizeiverfügung kann tatbestandlich makellos sein und trotzdem rechtswidrig — dann nämlich, wenn sie an die falsche Person gerichtet ist. Wer Störer ist, entscheidet über die Rechtmäßigkeit der Maßnahme und über die Kosten ihrer Durchsetzung. Ob der Grundstückseigentümer eine Altlast sanieren muss, ob der Fahrzeughalter die Abschleppkosten trägt, ob nach einem Fehlalarm ein Kostenbescheid ergehen darf: All das hängt an den Verantwortlichkeitsnormen der Polizei- und Ordnungsgesetze. In der Examensklausur ist die Störerprüfung deshalb selten ein Nebensatz — sie ist häufig der Ort, an dem sich befriedigende von guten Bearbeitungen trennen.
Der Prüfungsstandort
Das Polizeirecht ist Landesrecht. Die Nummerierung unterscheidet sich, der Aufbau ist aber nahezu überall identisch: Verhaltensverantwortlichkeit, Zustandsverantwortlichkeit, Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen (etwa §§ 4, 5, 6 PolG NRW; Art. 7, 8, 10 PAG in Bayern). Da mehrere Länder ihre Polizeigesetze in den letzten Jahren neu gefasst haben, gilt in der Klausur ausnahmslos: erst den ausgelegten Gesetzestext lesen, dann zitieren.
Innerhalb der materiellen Rechtmäßigkeit einer Verfügung gehört die Verantwortlichkeit an eine feste Stelle:
- Tatbestand: Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, konkrete Gefahr (bzw. die qualifizierten Gefahrbegriffe der Standardmaßnahmen).
- Richtiger Adressat: Verhaltens-, Zustands- oder ausnahmsweise Nichtstörer.
- Rechtsfolge: Entschließungs-, Adressaten- und Mittelauswahlermessen, dazu die Verhältnismäßigkeit.
Die häufigste Aufbaufalle: Ob jemand Störer ist, ist eine Tatbestandsfrage. Welchen von mehreren Störern die Behörde heranzieht, ist eine Ermessensfrage (§ 40 VwVfG bzw. die landesrechtliche Parallelvorschrift, gerichtlich überprüfbar nach § 114 VwGO). Wer beides vermengt, verschenkt Punkte an der ergiebigsten Stelle der Klausur.
Handlungsstörer: die Theorie der unmittelbaren Verursachung
Verhaltensverantwortlich ist, wer eine Gefahr verursacht. Das Wort „verursacht“ trägt den gesamten Streit. Die Äquivalenztheorie führt ins Uferlose — nach ihr wäre auch der Autohersteller für jeden Falschparker verantwortlich. Die Adäquanztheorie und die Lehre von der rechtswidrigen Verursachung helfen nur begrenzt weiter, weil Polizeirecht gerade auch rechtmäßiges Verhalten erfassen können muss.
Herrschend ist deshalb die Theorie der unmittelbaren Verursachung: Verantwortlich ist, wer mit seinem Verhalten die Schwelle zur konkreten Gefahr selbst überschreitet. Wer nur eine entfernte Bedingung setzt, ist es nicht. Die Polizeigesetze erweitern den Kreis punktuell, etwa auf Aufsichtspflichtige und auf Geschäftsherren für ihre Verrichtungsgehilfen (vgl. § 4 PolG NRW, Art. 7 PAG).
Der Zweckveranlasser
Frage: Wer ist Zweckveranlasser — und warum ist er ein Dauerbrenner im Examen?
Antwort: Zweckveranlasser ist derjenige, der die Gefahr nicht selbst herbeiführt, sie aber durch das Verhalten Dritter auslöst — der Ladeninhaber mit der spektakulären Schaufensterinszenierung, die eine Menschenmenge auf die Fahrbahn drängt, der Straßenkünstler, dessen Publikum den Gehweg blockiert. Dogmatisch ist das eine Korrektur der Unmittelbarkeitstheorie, keine eigenständige vierte Kategorie.
Der Streit verläuft zwischen zwei Ansätzen:
- Subjektive Theorie: Erforderlich ist, dass der Verursacher die Störung bezweckt oder zumindest billigend in Kauf nimmt.
- Objektive Theorie: Es genügt, dass die Störung typische und notwendige Folge des Verhaltens ist, also in einem inneren Zusammenhang mit ihm steht.
Die Rechtsprechung stellt überwiegend objektiv auf diesen inneren Zusammenhang ab, verlangt aber eine wertende Zurechnung, damit die Figur nicht zum Einfallstor für eine Haftung ohne Verantwortungsbeitrag wird. Verfassungsrechtlich heikel wird es, sobald grundrechtlich geschützte Betätigung im Spiel ist: Wer eine Versammlung anmeldet, wird nicht dadurch zum Störer, dass Gegendemonstranten mit Gewalt drohen — sonst hätte der aggressivste Gegner ein Veto über Art. 8 Abs. 1 GG. Sauber davon zu trennen sind Gebührenregelungen, mit denen einzelne Länder Veranstalter gewinnorientierter Großveranstaltungen an den Mehrkosten von Hochrisikoeinsätzen beteiligen; das Bundesverfassungsgericht hat eine solche landesrechtliche Regelung Anfang 2022 im Ergebnis nicht beanstandet. Das ist Abgaben-, nicht Störerrecht — ein beliebter Punkt für Zusatzfragen.
Zustandsstörer: Sachherrschaft und verfassungsrechtliche Opfergrenze
Zustandsverantwortlich ist, wer die tatsächliche Gewalt über eine Sache ausübt, daneben der Eigentümer oder sonstige Berechtigte (§ 5 PolG NRW, Art. 8 PAG). Die Verantwortlichkeit knüpft nicht an Verschulden an, sondern an die Sachherrschaft — sie ist Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG. Wer eine Sache derelinquiert, wird die Verantwortlichkeit typischerweise nicht los; wer die Gewalt gegen den Willen des Eigentümers ausübt (Dieb), verdrängt regelmäßig dessen Verantwortlichkeit.
Die klausurentscheidende Begrenzung liefert das Bundesverfassungsgericht im Altlasten-Beschluss aus dem Jahr 2000 (BVerfGE 102, 1): Die Zustandsverantwortlichkeit ist verfassungsrechtlich nicht unbegrenzt. Als Anhaltspunkt für die Zumutbarkeitsgrenze dient regelmäßig der Verkehrswert des Grundstücks nach der Sanierung. Diese Grenze kann jedoch überschritten werden, wenn der Eigentümer das Risiko bewusst in Kauf genommen hat — etwa beim Erwerb in Kenntnis der Kontamination oder bei Duldung einer erkennbar risikoträchtigen Nutzung. Wer in einer Altlastenklausur nur „Verhältnismäßigkeit (+)“ schreibt, hat den eigentlichen Prüfungspunkt verpasst. Spezialgesetzlich ausdifferenziert findet sich der Kreis der Verantwortlichen im Bodenschutzrecht in § 4 Abs. 3 BBodSchG, der neben Verursacher und Eigentümer ausdrücklich auch den Gesamtrechtsnachfolger nennt.
Zur Rechtsnachfolge außerhalb solcher Sonderregelungen gilt: Die Zustandsverantwortlichkeit wandert ohnehin mit der Sachherrschaft. Die Verhaltensverantwortlichkeit ist demgegenüber grundsätzlich höchstpersönlich; die Rechtsprechung tendiert dazu, jedenfalls bei der Gesamtrechtsnachfolge einen Übergang anzunehmen, während die Einzelheiten — insbesondere bei bereits durch Verwaltungsakt konkretisierten Pflichten — umstritten bleiben. Hier lieber differenziert argumentieren als apodiktisch behaupten.
Anscheinsstörer und Gefahrverdacht: rechtmäßig handeln, streitig abrechnen
Die Gefahrprognose erfolgt ex ante aus der Sicht eines besonnenen, sachkundigen Amtswalters. Daraus folgen zwei Figuren, die in Klausuren regelmäßig verwechselt werden:
- Anscheinsgefahr: Der Amtswalter durfte vernünftigerweise von einer Gefahr ausgehen; tatsächlich bestand keine. Die Maßnahme ist rechtmäßig, der Betroffene ist Anscheinsstörer.
- Gefahrverdacht: Der Amtswalter erkennt die Unsicherheit seiner Prognose selbst. Zulässig sind dann grundsätzlich nur Gefahrerforschungseingriffe, also Maßnahmen zur Aufklärung der Lage, nicht die endgültige Gefahrenbeseitigung.
Frage: Muss der Anscheinsstörer die Kosten tragen?
Antwort: Rechtmäßigkeit und Kostentragung sind zu trennen. Die überwiegende Auffassung differenziert danach, ob der Betroffene den Gefahrenanschein zurechenbar gesetzt hat. Wer durch sein Verhalten den falschen Eindruck erweckt, trägt die Kosten; wer den Anschein in keiner Weise zu verantworten hat, wird im Ergebnis wie ein Nichtstörer behandelt. Für die Klausur heißt das: erst die Rechtmäßigkeit der Primärmaßnahme prüfen, dann in einem zweiten Schritt die Sekundärebene — Kostenbescheid oder Entschädigung.
Nichtstörer und Störerauswahl: hier fallen die Punkte
Die Inanspruchnahme eines Nichtstörers (polizeilicher Notstand, § 6 PolG NRW, Art. 10 PAG) ist streng subsidiär und an kumulative Voraussetzungen gebunden:
- eine gegenwärtige erhebliche Gefahr,
- Maßnahmen gegen die Verantwortlichen sind nicht oder nicht rechtzeitig möglich oder nicht erfolgversprechend,
- die Behörde kann die Gefahr nicht selbst oder durch Beauftragte abwehren,
- der Nichtstörer wird nicht erheblich gefährdet und muss keine höherwertigen Pflichten verletzen,
- die Inanspruchnahme ist zeitlich und sachlich auf das Erforderliche beschränkt.
Der Ausgleich erfolgt über die landesrechtlichen Entschädigungsvorschriften (in Nordrhein-Westfalen etwa §§ 39 ff. OBG NRW).
Stehen mehrere Störer zur Verfügung, gilt: Es gibt keine starre gesetzliche Rangfolge zwischen Handlungs- und Zustandsstörer. Leitkriterium des Auswahlermessens ist die effektive und schnelle Gefahrenabwehr, ergänzt durch Verhältnismäßigkeit und Gleichbehandlung. In der Praxis wird deshalb häufig der Handlungsstörer vorgehen — nicht wegen einer Norm, sondern weil er der Gefahr regelmäßig am nächsten steht. Wählt die Behörde anders, muss sie das nach § 39 VwVfG (bzw. der Landesparallelnorm) begründen; fehlt jede Erwägung, liegt ein Ermessensausfall vor, der auch den späteren Kostenbescheid zu Fall bringt. Wie mehrere Störer untereinander Ausgleich verlangen können, ist umstritten; die Rechtsprechung greift dafür teilweise auf eine entsprechende Anwendung des § 426 BGB zurück.
Zusammenfassung: fünf Sätze für jede Störerprüfung
- Trenne Tatbestand und Ermessen. Störereigenschaft ist Adressatenfrage, Störerauswahl ist Ermessensfrage.
- Beim Handlungsstörer die Theorie der unmittelbaren Verursachung ansetzen und den Zweckveranlasser nur als deren wertende Korrektur diskutieren — mit Blick auf betroffene Grundrechte.
- Beim Zustandsstörer nie bei der Sachherrschaft stehenbleiben: Die verfassungsrechtliche Belastungsgrenze aus BVerfGE 102, 1 gehört in jede Altlastenklausur.
- Bei Anscheinsgefahr die Primärebene (rechtmäßig) und die Sekundärebene (Kosten nur bei zurechenbarem Anschein) sauber auseinanderhalten.
- Beim Nichtstörer alle Voraussetzungen des Notstands einzeln durchgehen und den Entschädigungsanspruch ansprechen.
Wer die Störerauswahl mit zwei bis drei konkreten Sachverhaltsargumenten begründet, statt sie mit einem Satz abzuhaken, holt an dieser Stelle die Punkte, die viele liegen lassen.
Hinweis: Dieser Beitrag dient der allgemeinen Information und ist keine Rechtsberatung. Im Einzelfall fragen Sie bitte eine zugelassene Rechtsanwältin oder einen zugelassenen Rechtsanwalt.